Corte di giustizia, Sentenza C-611/22

Articolo 22 del regolamento concentrazioni e rinvio alla Commissione nel caso Illumina/Grail

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta da Illumina Inc. e Grail LLC avverso la sentenza del Tribunale che aveva confermato la competenza della Commissione a esaminare, su rinvio della Francia e adesione di altri Stati membri, una concentrazione non notificata e priva di dimensione europea. La Grande Sezione è intervenuta su una questione di rilievo sistemico per il controllo delle concentrazioni nell’Unione, con riflessi diretti su operazioni tra imprese innovative con fatturato ridotto o nullo.

Fatti e svolgimento del procedimento

Illumina, società statunitense attiva nel sequenziamento genetico, aveva concluso nel settembre 2020 un accordo per acquisire il controllo esclusivo di Grail, società statunitense impegnata in test ematici per la diagnosi precoce dei tumori. Poiché le soglie di fatturato dell’articolo 1 del regolamento n. 139/2004 non erano superate, l’operazione non era stata notificata alla Commissione né alle autorità nazionali, non rientrando neppure nei rispettivi regimi nazionali di controllo.

Dopo una denuncia, la Commissione aveva inviato agli Stati membri una lettera di invito ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 5, e la Francia aveva richiesto il rinvio dell’operazione alla Commissione. Belgio, Grecia, Paesi Bassi, Norvegia e Islanda avevano chiesto di aderire. Con decisioni del 19 aprile 2021 la Commissione aveva accolto la richiesta francese e le adesioni, assumendo che l’articolo 22 consentisse il rinvio anche se lo Stato richiedente non era competente, secondo il diritto nazionale, a controllare l’operazione.

Il Tribunale aveva respinto il ricorso di Illumina, ritenendo che l’articolo 22 potesse essere utilizzato indipendentemente dall’esistenza o dalla portata di una normativa nazionale di controllo delle concentrazioni. In impugnazione, Illumina e Grail hanno contestato soprattutto tale interpretazione, nonché la tardività della richiesta e la violazione del legittimo affidamento.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto il regolamento (CE) n. 139/2004, in particolare:

• articolo 1, sulle soglie che determinano la dimensione europea;
• articolo 3, sulla nozione di concentrazione;
• articolo 4, paragrafi 4 e 5, sui rinvii prima della notificazione;
• articolo 7, sul divieto di dare esecuzione prima dell’autorizzazione;
• articolo 9, sul rinvio alle autorità degli Stati membri;
• articolo 22, sul rinvio alla Commissione su richiesta di uno o più Stati membri.

Sono inoltre richiamati i considerando 5, 6, 8, 11, 14, 15, 16, 24 e 25 del regolamento, oltre alle disposizioni dei Trattati relative alla base giuridica e ai principi di attribuzione, sussidiarietà, proporzionalità ed equilibrio istituzionale.

Motivo principale dell’impugnazione

La questione centrale era se l’articolo 22, paragrafo 1, autorizzi uno Stato membro a chiedere il rinvio di una concentrazione che non supera le soglie europee anche quando quella concentrazione non è assoggettata al controllo ex ante previsto dal diritto nazionale di quello Stato. Le ricorrenti sostenevano che una lettura del genere trasformerebbe il meccanismo di rinvio in uno strumento per colmare presunte lacune del sistema, con grave pregiudizio per la certezza del diritto e per il sistema basato su soglie di fatturato.

Ragionamento della Corte: interpretazione letterale

La Corte rileva che il testo dell’articolo 22, paragrafo 1, primo comma, richiede quattro condizioni cumulative: richiesta di uno o più Stati membri, presenza di una concentrazione ai sensi dell’articolo 3, assenza di dimensione europea, incidenza sul commercio tra Stati membri e rischio di incidenza significativa sulla concorrenza nel territorio dello Stato richiedente.

Tuttavia, la Corte precisa che il testo non indica che la concentrazione debba rientrare nell’ambito della normativa nazionale di controllo dello Stato membro che presenta la richiesta. La sola formulazione letterale non è quindi conclusiva, ma è abbastanza ampia da non escludere, da sola, la tesi della Commissione. Da qui la necessità di esaminare contesto, storia e finalità della norma.

Ragionamento della Corte: interpretazione storica

Su questo punto la Corte censura il Tribunale. I lavori preparatori e i documenti della Commissione non dimostrano che il meccanismo di rinvio fosse stato concepito come un “meccanismo correttivo” per rimediare alle presunte lacune delle soglie di fatturato. In origine, il rinvio dell’articolo 22 del regolamento n. 4064/89 rispondeva soprattutto alla situazione degli Stati membri privi di una normativa nazionale di controllo delle concentrazioni, la c.d. “clausola olandese”.

La Corte osserva che i documenti successivi, compresa la proposta del 2003, mostrano solo un ampliamento dell’uso del rinvio e una maggiore attenzione all’efficienza del sistema, ma non attestano la volontà del legislatore di consentire alla Commissione di esaminare concentrazioni escluse dal controllo nazionale perché sotto soglia. Ne consegue che l’interpretazione storica non sostiene la soluzione del Tribunale.

Ragionamento della Corte: interpretazione contestuale

La Corte riconosce che l’articolo 1 del regolamento, il riferimento all’articolo 22 e la distinzione rispetto ai rinvii di cui agli articoli 4 e 9 indicano che l’articolo 22 è un meccanismo sussidiario. Tuttavia, proprio il confronto con l’articolo 4, paragrafo 5, depone contro la lettura accolta dal Tribunale: mentre in quest’ultimo caso il regolamento richiede espressamente che la concentrazione possa essere esaminata da almeno tre Stati membri secondo il diritto nazionale, l’articolo 22 non contiene una formulazione equivalente, ma ciò non basta a dimostrare che esso si applichi anche quando lo Stato richiedente non è competente.

La Corte sottolinea inoltre che il regolamento prevede una procedura specifica per rivedere le soglie dell’articolo 1. Se tali soglie non sono più adeguate, spetta al legislatore dell’Unione modificarle, non alla Commissione estendere per via interpretativa la propria competenza. Il Tribunale ha quindi errato nel ritenere che il contesto sistematico confermasse la tesi della Commissione.

Ragionamento della Corte: interpretazione teleologica

La Corte respinge anche la qualificazione dell’articolo 22 come “meccanismo correttivo” idoneo a colmare tutte le lacune del sistema. Il regolamento mira certo a un controllo efficace delle concentrazioni e al contrasto delle operazioni suscettibili di ostacolare significativamente la concorrenza, ma contemporaneamente vuole assicurare prevedibilità, certezza del diritto e ripartizione chiara delle competenze.

Secondo la Corte, l’interpretazione del Tribunale rompe tale equilibrio: consentire rinvii anche quando lo Stato membro richiedente non ha competenza nazionale significherebbe ampliare la competenza della Commissione oltre i limiti tracciati dal regolamento e dalle soglie di fatturato, con un effetto incompatibile con il sistema di notificazione preventiva e con il principio di equilibrio istituzionale. Se il diritto vigente non consente di intercettare talune operazioni problematiche, è compito del legislatore dell’Unione o degli Stati membri intervenire sulle soglie, non della Commissione tramite l’articolo 22.

Esito dell’impugnazione e decisione nel merito

La Corte accoglie il primo motivo di impugnazione di Illumina e Grail, annulla la sentenza del Tribunale e, statuendo definitivamente, annulla anche le decisioni della Commissione che avevano accolto la richiesta francese e le richieste di adesione di Belgio, Grecia, Paesi Bassi, Norvegia e Islanda.

La Corte respinge invece le conclusioni dirette all’annullamento della lettera di informazione, qualificandola come atto intermedio e preparatorio, e dichiara irricevibile il capo diretto all’annullamento della richiesta di rinvio, perché non formulato in primo grado con un capo di conclusioni specifico.

Principio affermato

L’articolo 22 del regolamento n. 139/2004 non può essere usato per attrarre alla competenza della Commissione concentrazioni che non hanno dimensione europea e che, al tempo stesso, non rientrano nell’ambito di applicazione della normativa nazionale di controllo delle concentrazioni dello Stato membro richiedente. Il rinvio è ammissibile solo se lo Stato membro che lo chiede è, in linea di principio, competente a controllare l’operazione secondo il proprio diritto nazionale o comunque se la concentrazione è effettivamente soggetta al suo regime di controllo; in caso contrario, la Commissione resta incompetente.

Spese

Essendo la Commissione sostanzialmente soccombente, è condannata a sopportare le spese di Illumina, Grail e Biocom California, oltre alle proprie. Le spese di Estonia, Grecia, Francia, Paesi Bassi e Autorità di vigilanza AELS restano a loro carico.