Sentenza n. 43/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha riassunto il giudizio, dopo il rinvio disposto dal Consiglio di Stato in sede di revocazione, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune rispetto alla diffida dell'11 settembre 2020, nonché la condanna dell'amministrazione a concludere il procedimento di costituzione del comparto, di formazione del consorzio e di espropriazione delle aree dei proprietari non aderenti, relative al piano particolareggiato della Zona Turistico Residenziale B di Borgo Celano. La ricorrente sosteneva che l'obbligo di provvedere derivasse sia dalla disciplina applicabile sia dallo stato di avanzamento del procedimento. Il Comune eccepiva l'inammissibilità e comunque l'infondatezza del ricorso, sostenendo di avere compiuto tutte le attività concretamente esigibili e contestando la permanenza di un silenzio o di un'inerzia. Nel giudizio venivano in rilievo la determina comunale di affidamento dell'incarico notarile per la stipula della convenzione urbanistica, l'approvazione dell'assestamento finale del piano con previsione di comparto e la successiva deliberazione di Giunta n. 57 del 24 maggio 2022, recante l'approvazione dell'aggiornamento del progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione primaria e la quantificazione degli oneri. La ricorrente contestava anche che quest'ultima deliberazione fosse sufficiente a porre termine alla controversia e censurava la determinazione degli oneri.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha rilevato che il Comune, dopo la formazione del giudicato sul precedente giudizio avverso il silenzio, aveva adottato una serie di atti esecutivi, tra cui l'affidamento dell'incarico notarile per la convenzione urbanistica, l'adeguamento del piano particolareggiato al nuovo PUG, l'approvazione dell'assestamento finale del piano con previsione di comparto e, infine, la deliberazione di Giunta n. 57 del 24 maggio 2022, con cui era stato approvato il nuovo progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione e quantificati gli oneri. Secondo il Collegio, tali attività avevano posto termine all'inerzia dedotta in giudizio. L'azione avverso il silenzio presuppone infatti un obbligo specifico dell'amministrazione di adottare un provvedimento espresso, non una mera facoltà o potestà, e non può essere utilizzata per imporre l'esercizio di attività pianificatorie generali. Inoltre, la disciplina dei comparti edificatori consente l'iniziativa dei proprietari rappresentanti la maggioranza prevista dalla legge regionale e demanda al Comune e ai proprietari interessati la stipula della convenzione urbanistica; non imponeva quindi, nella situazione esaminata, che il Comune sostenesse integralmente gli oneri e procedesse necessariamente all'acquisizione di tutte le aree. La realizzazione del piano è rimasta affidata alla volontà delle parti di stipulare la convenzione. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata per l'incidente di esecuzione relativo all'attuazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza in materia di silenzio.

• art. 105 c.p.a.

  È stato richiamato quale fondamento del rinvio al giudice di primo grado disposto dal Consiglio di Stato in sede di revocazione e della successiva riassunzione del giudizio.

• art. 7, comma 1, lett. d), d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  il Comune “può espropriare” ... quando sia decorso inutilmente il termine ... “fissato nell'atto determinativo della formazione del consorzio”

  La norma configura la possibilità per il Comune di espropriare le aree e le costruzioni da trasformare quando sia inutilmente decorso il termine fissato nell'atto di formazione del consorzio; il potere è collegato alla procedura di formazione del consorzio e all'attuazione del piano.

• art. 23 legge 17 agosto 1942, n. 1150

  “Il Comune può procedere ... alla formazione di comparti ...”; “A costituire il consorzio basterà il concorso dei proprietari rappresentanti ... i tre quarti del valore dell'intero comparto”

  La disposizione disciplina la formazione dei comparti, l'invito ai proprietari a dichiarare le modalità di attuazione e la costituzione del consorzio con la maggioranza indicata, prevedendo la possibilità di espropriazione delle aree dei proprietari non aderenti.

• art. 16 legge Regione Puglia 27 luglio 2001, n. 20

  “I PUE possono essere redatti e proposti ... dai proprietari che rappresentino ... almeno il 51 per cento degli immobili”

  La disposizione consente ai proprietari rappresentanti almeno il 51 per cento degli immobili di proporre il piano esecutivo e il relativo schema di convenzione; decorso il termine eventualmente previsto per l'iniziativa comunale, l'iniziativa privata può operare in alternativa.

• art. 37 legge Regione Puglia 19 luglio 2006, n. 22

  “La previsione di cui all’articolo 16, comma 1, lett. b), della l. r. 20/2001 si applica anche ... all’attuazione dei comparti edificatori”

  La disciplina dell'iniziativa privata prevista dall'art. 16 l.r. Puglia n. 20/2001 si applica anche alla formazione e attuazione dei comparti edificatori.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione è esperibile soltanto in presenza di un obbligo specifico di provvedere mediante un atto espresso, non quando l'amministrazione disponga di una mera facoltà o potestà discrezionale generica.
• L'azione avverso il silenzio non è utilizzabile per imporre l'adozione di atti di pianificazione generale, poiché il rimedio è circoscritto all'attività amministrativa provvedimentale e presuppone un obbligo giuridico concreto di conclusione del procedimento.
• Quando l'amministrazione abbia intrapreso e svolto le attività utili all'attuazione di un piano particolareggiato, adottando gli atti esecutivi necessari e approvando il progetto delle opere di urbanizzazione con la quantificazione degli oneri, viene meno l'inerzia rilevante ai fini dell'azione avverso il silenzio.
• Nell'attuazione di un comparto edificatorio, la disciplina regionale pugliese consente ai proprietari che rappresentino almeno il 51 per cento degli immobili di proporre e attuare il piano esecutivo e il relativo schema di convenzione; pertanto, l'attuazione non grava necessariamente in via esclusiva sul Comune.
• La previsione normativa secondo cui il Comune può espropriare le aree dei proprietari non aderenti al consorzio non equivale, in assenza di ulteriori presupposti, a un obbligo automatico dell'amministrazione di procedere all'espropriazione né a un obbligo di sostenere integralmente gli oneri di attuazione del comparto.

Come è indicizzato