Sentenza n. 1627/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il consorzio, aggiudicatario dell’appalto per la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di realizzazione di una tratta ferroviaria, aveva chiesto l’applicazione dell’adeguamento straordinario dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. 50/2022. La richiesta era stata respinta sul presupposto che la stazione appaltante avesse avuto accesso al Fondo per l’avvio delle Opere Indifferibili e che tale accesso precludesse le compensazioni straordinarie in corso d’opera. Il ricorrente ha dedotto, con il primo motivo, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione degli artt. 3 e 6 l. 241/1990 e dell’art. 26, commi 1, 6-ter e 7, d.l. 50/2022, sostenendo che né il consorzio né le imprese del raggruppamento avevano richiesto o ottenuto l’accesso al Fondo. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, buon andamento e libertà di iniziativa economica, nonché dell’art. 26 d.l. 50/2022, sostenendo che l’interpretazione seguita dall’amministrazione avrebbe escluso qualsiasi aggiornamento dei prezzi per le opere indifferibili. Con il terzo motivo ha lamentato la violazione dell’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, per il mancato inserimento nella convenzione di affidamento della clausola obbligatoria di revisione prezzi, chiedendo l’accertamento del relativo diritto, la condanna della stazione appaltante all’inserimento della clausola e la declaratoria di nullità delle clausole contrattuali incompatibili. È stata inoltre contestata la legittimazione passiva del Commissario straordinario e dei Ministeri, in quanto estranei alla gestione del rapporto contrattuale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso nei confronti del Commissario straordinario, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ritenendo che le funzioni di stazione appaltante, soggetto attuatore e gestore del rapporto contrattuale spettassero a RFI. Ha poi dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sui primi due motivi, riguardanti l’applicazione dell’art. 26 d.l. 50/2022 e l’accertamento dei relativi presupposti fattuali. Richiamando l’orientamento delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ha qualificato la pretesa all’adeguamento dei prezzi previsto direttamente dalla legge come diritto soggettivo all’adempimento contrattuale, devoluto al giudice ordinario, senza esercizio di un potere autoritativo della stazione appaltante; ha quindi consentito la riassunzione del giudizio davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al terzo motivo, il TAR ha qualificato la domanda, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato, come azione di accertamento e di condanna, ai sensi dell’art. 32 c.p.a., relativa al diritto alla revisione prezzi e all’obbligo della stazione appaltante di porre in essere gli adempimenti necessari. Ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva amministrativa ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., trattandosi di diritti e oneri patrimoniali derivanti da norme generali incidenti sul rapporto contrattuale pubblico. Nel merito ha accolto il terzo motivo: l’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022 imponeva alla stazione appaltante l’inserimento della clausola di revisione prezzi, senza margini di discrezionalità. L’omissione comporta l’eterointegrazione della lex specialis e del contratto ai sensi dell’art. 1339 c.c., con sostituzione delle clausole incompatibili. Il giudice ha tuttavia precisato che tale accertamento non determina automaticamente il diritto a specifiche pretese economiche, che dovranno essere fatte valere dall’appaltatore in sede amministrativa secondo la disciplina applicabile. Le spese sono state integralmente compensate per l’assenza di un indirizzo giurisprudenziale consolidato.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. 50/2022

  Il testo richiama i commi 1, 6-ter e 7.

  Le controversie sull’applicazione del meccanismo legale di adeguamento straordinario dei prezzi riguardano una pretesa di adempimento contrattuale e un diritto soggettivo, devoluti al giudice ordinario, in assenza di potere valutativo autoritativo della stazione appaltante.

• art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022

  Il testo richiama l’obbligo di inserimento della clausola di revisione prezzi nelle procedure di affidamento.

  La disposizione ha natura imperativa e non lascia margini di discrezionalità alla stazione appaltante: la clausola revisionale deve essere inserita nei documenti di gara e nel contratto.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Il testo richiama la giurisdizione esclusiva nei casi in cui si controverta su diritti e oneri patrimoniali derivanti da norme generali.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende l’azione di accertamento relativa alla clausola revisionale obbligatoria nell’ambito di un contratto pubblico.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Il giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali. Sussistendone i presupposti il giudice può sempre disporre la conversione delle azioni.

  La qualificazione della domanda dipende dagli elementi sostanziali e dal petitum, non dal nomen iuris attribuito dalla parte.

• art. 1339 c.c.

  Il testo richiama l’eterointegrazione ex art. 1339 c.c.

  La violazione dell’obbligo di inserire la clausola revisionale comporta l’eterointegrazione della lex specialis e del contratto con la norma imperativa, con sostituzione delle clausole difformi.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Il testo richiama la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione.

  Dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione, la controversia relativa ai primi due motivi può essere riassunta davanti al giudice ordinario competente.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il testo richiama il previo contraddittorio sulla questione rilevata d’ufficio.

  Il giudice, rilevata d’ufficio una possibile causa di inammissibilità o una questione processuale decisiva, deve assegnare alle parti un termine per il deposito di memorie sul punto.

Massime di principio

• La controversia relativa all’applicazione dell’adeguamento straordinario dei prezzi previsto direttamente dall’art. 26 d.l. 50/2022 concerne un diritto soggettivo all’adempimento contrattuale e appartiene alla giurisdizione ordinaria, quando la stazione appaltante non eserciti un potere autoritativo ma si limiti ad applicare il meccanismo legale.
• L’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022 impone alla stazione appaltante l’inserimento della clausola di revisione prezzi nei documenti di gara e nel contratto, senza lasciare margini di scelta o apprezzamento discrezionale.
• L’omesso inserimento della clausola revisionale obbligatoria prevista dall’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022 non rende la clausola inapplicabile, ma determina l’eterointegrazione della lex specialis e del contratto ai sensi dell’art. 1339 c.c., con sostituzione delle pattuizioni incompatibili.
• La domanda volta ad accertare il diritto alla revisione prezzi e a ottenere la condanna della stazione appaltante agli adempimenti necessari è un’azione di accertamento e condanna, qualificabile dal giudice in base agli elementi sostanziali ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a.
• L’azione di accertamento concernente diritti e oneri patrimoniali derivanti da norme generali incidenti su un contratto pubblico rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.
• L’accertamento dell’obbligo di inserire la clausola revisionale non comporta automaticamente il riconoscimento di specifiche somme a titolo di revisione prezzi: le concrete pretese economiche devono essere successivamente attivate secondo la disciplina amministrativa applicabile.

Come è indicizzato