Parere n. 1259/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. n. 11467 dell'11 aprile 2024, con cui l'Autorità di Sistema Portuale ha respinto la domanda di rinnovo della concessione demaniale marittima quadriennale relativa a un'area del Porto Vecchio di Crotone destinata alla riparazione di natanti e motori marini, nonché alle operazioni di varo e alaggio mediante gru autocarrata. Il diniego è stato motivato con l'incompatibilità dell'attività con interventi programmati di riqualificazione urbana, pedonalizzazione e riconversione del distretto portuale. La ricorrente ha dedotto violazione dell'art. 36 del codice della navigazione, della legge n. 84/1994, degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990 e dell'art. 97 Cost., nonché violazione del principio di proporzionalità ed eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, carenza dei presupposti, travisamento e sviamento. In particolare, ha contestato l'assenza di un progetto concreto di riqualificazione, la mancata valutazione dell'effettivo impatto dell'attività e l'omessa considerazione di soluzioni meno restrittive, quali limitazioni orarie o un corridoio operativo per la gru. Ha inoltre lamentato l'omessa confutazione delle osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il ricorso. La Sezione ha precisato che la ricorrente non contestava la contendibilità dei beni demaniali marittimi né vantava un diritto soggettivo al rinnovo automatico della concessione, ma censurava le modalità concrete di esercizio del potere amministrativo. Il diniego è stato ritenuto illegittimo per difetto di istruttoria e di motivazione, poiché l'Autorità si è limitata ad affermare in modo generico e apodittico l'incompatibilità dell'attività con la pedonalizzazione e la riqualificazione dell'area, senza indicare elementi concreti e verificabili, caratteristiche del progetto, tempi di realizzazione o specifiche ragioni di incompatibilità. L'Amministrazione non ha chiarito perché una gru di piccole dimensioni, utilizzata per pochi minuti al giorno e in orari di bassa frequentazione, avrebbe compromesso la pedonalizzazione, né perché l'attività di riparazione natanti fosse incompatibile con la funzione portuale dell'area. È stata inoltre ravvisata la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, poiché l'Autorità non ha fornito una motivazione effettiva sulle osservazioni partecipative della ricorrente, né sulle proposte alternative e sulle rassicurazioni provenienti dal responsabile periferico. Infine, l'Amministrazione ha violato il principio di proporzionalità, omettendo di valutare se l'interesse pubblico potesse essere tutelato mediante prescrizioni meno gravose del diniego totale, anche in considerazione della natura portuale dell'attività, della presenza della ricorrente da circa cinquant'anni e della modesta interferenza prospettata. Il ricorso è stato accolto, con annullamento del provvedimento impugnato e degli atti presupposti, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione. Le ulteriori censure sono state assorbite.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 36 codice della navigazione

  compatibilità "con le esigenze del pubblico uso"

  La disposizione attribuisce all'Amministrazione un'ampia discrezionalità nella valutazione della compatibilità dell'uso particolare del bene demaniale con l'interesse pubblico, ma impone che il diniego sia sorretto da un'adeguata istruttoria e da una motivazione concreta.

• art. 3 l. 241/1990

  presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria

  Il diniego di rinnovo di una concessione demaniale deve indicare gli elementi concreti emersi dall'istruttoria e le specifiche ragioni per cui l'attività privata è incompatibile con l'interesse pubblico o con la nuova destinazione del bene.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni presentate dal destinatario del preavviso di rigetto devono essere effettivamente esaminate e, ove disattese, confutate con una motivazione concreta e non apparente nel provvedimento finale.

• art. 97 Cost.

  Il riferimento è compreso tra le censure della ricorrente, ma il parere non sviluppa una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

• art. 84 l. 28 gennaio 1994, n. 84

  La disposizione è richiamata tra le norme asseritamente violate, senza una specifica disamina autonoma nel parere.

• Cons. Stato, Sez. VI, 11 marzo 2016, n. 892

  la scelta dell'Amministrazione di quale fra i vari usi di un bene demaniale si presenti più proficuo e conforme all'interesse pubblico costituisce espressione di un'ampia discrezionalità amministrativa, che può essere sindacata in sede giurisdizionale solo nei limiti del difetto di motivazione e della manifesta illogicità o irragionevolezza

  Il diniego di rinnovo deve essere fondato su elementi concreti risultanti da un'apposita istruttoria; la discrezionalità demaniale non esonera l'Amministrazione dall'obbligo di motivare specificamente la scelta.

• Cons. Stato, Sez. VI, 23 luglio 2018, n. 4465

  È richiamata nello stesso senso della sentenza n. 892/2016, quanto alla necessità di indicare elementi concreti ostativi all'uso particolare del bene demaniale.

Massime di principio

• Il diniego di rinnovo di una concessione demaniale marittima, pur rientrando nell'ampia discrezionalità dell'Amministrazione, deve essere fondato su un'apposita istruttoria e motivato mediante elementi concreti, obiettivi e verificabili che dimostrino l'incompatibilità dell'uso particolare con l'interesse pubblico o con la nuova destinazione del bene.
• La mera affermazione dell'incompatibilità tra l'attività del concessionario e un futuro progetto di riqualificazione o pedonalizzazione costituisce una clausola di stile e non soddisfa l'obbligo di motivazione se non sono indicate le caratteristiche del progetto, le modalità di interferenza e le ragioni specifiche per cui l'attività privata ne comprometterebbe l'attuazione.
• Le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 devono essere esaminate in modo effettivo; il provvedimento finale deve spiegare le ragioni del loro eventuale mancato accoglimento, soprattutto quando prospettino fatti specifici o soluzioni alternative idonee a ridurre l'interferenza con l'interesse pubblico.
• Il principio di proporzionalità impone all'Amministrazione, prima di negare integralmente il rinnovo di una concessione, di verificare se l'interesse pubblico possa essere adeguatamente tutelato mediante prescrizioni o misure meno restrittive, valutando anche la natura dell'attività, l'entità dell'interferenza e la possibilità di una compatibilità regolata.
• La contendibilità dei beni demaniali marittimi e l'assenza di un diritto al rinnovo automatico della concessione non escludono il sindacato sulla legittimità dell'esercizio del potere, sotto i profili dell'istruttoria, della motivazione, della ragionevolezza e della proporzionalità.

Come è indicizzato