Sentenza n. 1691/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria aveva impugnato la sentenza del TAR Sardegna che aveva respinto la domanda di risarcimento del lucro cessante asseritamente subito nel 2018 per l'applicazione dello sconto tariffario previsto dall'art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296/2006. La domanda mirava a ottenere la differenza tra quanto percepito con le tariffe ridotte e quanto sarebbe stato percepito applicando le tariffe integrali al volume originario delle prestazioni. L'appellante sosteneva che il danno fosse causalmente riconducibile alla D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, poi annullata in parte dal TAR, e non alla successiva D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018. Deduceva inoltre che il tetto di spesa non avrebbe dovuto limitare una pretesa risarcitoria aquiliana e che la documentazione contabile prodotta dimostrasse il danno. Contestava infine il rilievo del TAR circa l'assenza di colpa dell'amministrazione. In via subordinata, sosteneva che il giudice avrebbe dovuto disporre una consulenza tecnica o procedere a una liquidazione equitativa per determinare il pregiudizio.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato che la D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018 aveva sostituito, con efficacia retroattiva al 1° gennaio 2018, la disciplina tariffaria annullata, mantenendo fermo il tetto di spesa e riducendo proporzionalmente il volume delle prestazioni remunerabili. Tale delibera non era stata impugnata nella parte relativa al mantenimento del tetto e la struttura aveva quindi accettato la ridefinizione delle obbligazioni contrattuali. Il danno richiesto, consistente nella remunerazione a tariffa piena del volume originario delle prestazioni, non era causalmente riconducibile alla D.G.R. annullata, perché avrebbe comunque ecceduto il tetto di spesa, limite invalicabile e autonomo fattore causale. Il giudice ha precisato che l'illegittimità dell'applicazione dello sconto non comportava automaticamente il diritto al differenziale tariffario né alla percezione del bene della vita costituito dalle tariffe piene sull'intero volume originario. L'unico pregiudizio astrattamente risarcibile avrebbe potuto consistere nei maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni eccedenti quelle necessarie a esaurire il budget a tariffa piena; tuttavia tale danno non era stato dedotto come oggetto della domanda, né provato. Le fatture prodotte dimostravano soltanto il volume e l'importo complessivo delle prestazioni, non i maggiori costi. La consulenza tecnica non poteva supplire all'originaria carenza di allegazione e prova dell'an del danno, né il giudice poteva sostituire d'ufficio la pretesa azionata con una diversa e ammissibile. La Sezione ha ritenuto assorbente il difetto del nesso causale e l'erronea individuazione del danno, senza esaminare il motivo relativo alla colpa, applicando il principio della ragione più liquida. Spese compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296/2006

  sconto sulle tariffe della specialistica ambulatoriale

  La misura scontistica aveva carattere temporalmente limitato e non poteva essere applicata oltre il periodo previsto dalla disposizione, secondo il richiamato indirizzo del Consiglio di Stato.

• art. 8-quinquies, comma 2, lett. e-bis), d.lgs. n. 502/1992

  in caso di incremento ... dei valori unitari delle tariffe regionali ... il volume massimo di prestazioni ... si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa

  L'incremento delle tariffe può comportare la rideterminazione in diminuzione del volume massimo delle prestazioni, al fine di mantenere invariati i limiti di spesa.

• art. 11 dello schema di contratto per l'acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali

  il volume massimo di prestazioni ... si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa

  La clausola contrattuale consentiva di mantenere fermo il tetto di spesa riducendo il volume delle prestazioni in caso di aumento dei valori tariffari.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità aquiliana richiede, tra gli altri elementi, un danno ingiusto causalmente riconducibile alla condotta amministrativa; l'illegittimità dell'atto non determina automaticamente il diritto al risarcimento del differenziale economico richiesto.

• art. 1223 c.c.

  conseguenza immediata e diretta

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze immediate e dirette della condotta lesiva. I tetti di spesa, quale fattore causale autonomo, escludono il ristoro della remunerazione eccedente il budget.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda deve contenere l'allegazione completa dei fatti costitutivi della pretesa risarcitoria, inclusi il danno-evento e il danno-conseguenza.

• art. 73 c.p.a.

  La prova può essere articolata nei termini processuali di trattazione solo con riferimento a fatti già compiutamente allegati nella domanda.

• art. 2967 c.c.

  L'onere della prova riguarda fatti già dedotti e non consente al giudice di supplire all'originaria mancata allegazione degli elementi costitutivi del danno.

Massime di principio

• L'annullamento di una disciplina tariffaria illegittima non attribuisce automaticamente all'operatore il diritto alla remunerazione a tariffa piena dell'intero volume originariamente programmato, quando un distinto e non impugnato atto amministrativo o contrattuale mantiene fermo il tetto massimo di spesa e ridetermina il volume delle prestazioni remunerabili.
• Ai fini della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione, il danno deve essere conseguenza immediata e diretta dell'atto illegittimo; un tetto di spesa autonomamente operante e non contestato può interrompere il nesso causale rispetto alla pretesa di ottenere somme eccedenti il budget.
• Quando il tetto di spesa impedisce il riconoscimento del differenziale tariffario, l'eventuale danno risarcibile può consistere nei maggiori costi sostenuti per erogare prestazioni ulteriori necessarie a esaurire il budget con tariffe ridotte, ma tale voce deve essere specificamente dedotta, qualificata, quantificata e provata dall'interessato.
• L'onere di allegazione del danno risarcibile precede logicamente l'onere della prova: il ricorrente deve indicare nella domanda i fatti costitutivi, il danno-evento e il danno-conseguenza; gli strumenti istruttori, inclusa la consulenza tecnica, non possono sostituire la mancata allegazione originaria.
• Il giudice amministrativo non può riqualificare d'ufficio una domanda risarcitoria volta al pagamento del differenziale tariffario trasformandola in una domanda relativa ai maggiori costi sostenuti, né può disporre istruttoria per sollevare la parte dall'onere di provare fatti rientranti nella sua disponibilità.
• Quando una ragione, quale il difetto del nesso causale o l'erronea individuazione del danno, è sufficiente a respingere la domanda, il giudice può omettere l'esame degli ulteriori motivi secondo il principio della ragione più liquida.

Come è indicizzato