Sentenza n. 582/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato, con due ricorsi riuniti per connessione oggettiva, le ordinanze con cui il Comune ha ingiunto il pagamento della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, in relazione a opere abusive realizzate in un fabbricato sito in area sottoposta a vincolo paesaggistico e a vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia costiera. Le opere consistevano, tra l’altro, nella realizzazione di mansarde abitabili mediante sopraelevazione, con incremento di volumetria e superficie residenziale, nonché in una veranda. Le istanze di condono erano state respinte con provvedimenti ormai definitivi e le successive ordinanze di demolizione non erano state impugnate. Le ricorrenti hanno dedotto: la non riconducibilità delle opere all’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che si trattasse di ristrutturazione edilizia soggetta alla diversa disciplina dell’art. 33; l’illegittima applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria a opere risalenti a epoca anteriore alla sua introduzione; l’inefficacia originaria del vincolo costiero; il difetto di motivazione sulla quantificazione della sanzione nel massimo; la violazione dei principi di proporzionalità, responsabilità, colpevolezza, affidamento e buona fede, nonché degli artt. 6 e 7 CEDU e dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1; la violazione del ne bis in idem; l’illegittimità derivata delle ordinanze sanzionatorie per l’asserita illegittimità o indeterminatezza delle precedenti ordinanze di demolizione; infine, l’impossibilità di ottemperare alla demolizione in assenza del nulla osta paesaggistico.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a. e li ha respinti, dichiarando alcuni motivi inammissibili e gli altri infondati. Il primo motivo è stato ritenuto inammissibile perché rivolto contro la qualificazione delle opere e, quindi, contro atti presupposti ormai definitivi, ossia il diniego di condono e le ordinanze di demolizione; il motivo è stato comunque ritenuto infondato nel merito, poiché la normativa regionale riconduce all’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 le variazioni comportanti aumento del numero dei piani o delle unità abitative, caratteristiche presenti nelle mansarde realizzate. La qualificazione demolitoria è stata ritenuta altresì coerente con la trasformazione del prospetto in area vincolata e con l’assenza del necessario nulla osta paesaggistico. È stata respinta la censura di irretroattività: la sanzione non colpisce la realizzazione originaria dell’abuso, ma la distinta condotta omissiva consistente nella mancata spontanea ottemperanza all’ingiunzione di demolizione, verificatasi nel 2022, dopo l’introduzione della sanzione nel 2014. È stata respinta anche la contestazione relativa al vincolo costiero, poiché la Corte costituzionale, con sentenza n. 72/2025, ha chiarito che il vincolo di inedificabilità assoluta previsto dalla legge regionale era cogente sin dall’entrata in vigore della disposizione. La sanzione di € 20.000,00 non necessitava di una specifica motivazione sulla quantificazione, essendo prevista in misura fissa per le aree gravate dal vincolo paesaggistico. È stata esclusa la violazione dei principi di responsabilità e colpevolezza, poiché la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, colpisce i soggetti che, dopo aver ricevuto l’ingiunzione di demolizione, non vi ottemperano, anche se diversi dagli autori originari dell’abuso. Il quinto motivo, relativo alla proporzionalità e al ne bis in idem, è stato ritenuto in parte inammissibile perché collegato alla ormai definitiva ordinanza di demolizione e comunque infondato; il TAR ha richiamato la giurisprudenza della Corte EDU, secondo cui la proporzionalità convenzionale della sanzione richiede soprattutto garanzie procedurali effettive, non impedendo di per sé il cumulo tra demolizione, acquisizione e sanzione pecuniaria. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile nella parte diretta contro le precedenti ordinanze di demolizione e infondato nella parte relativa all’assenza del nulla osta paesaggistico: la SCIA presentata per i lavori di ripristino rientrava nella procedura semplificata e, decorso il termine previsto, si era formato per silentium l’assenso della Soprintendenza. Le ricorrenti sono state condannate alle spese, liquidate in € 1.000,00 ciascuna, oltre rimborso forfettario, IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina gli interventi eseguiti in totale difformità o assenza del permesso di costruire, l’ingiunzione di demolizione e, al comma 4-bis, la sanzione pecuniaria per la mancata ottemperanza all’ingiunzione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria colpisce la condotta successiva di mancata ottemperanza spontanea all’ordine di demolizione e, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, è applicata nella misura fissa di € 20.000,00.

• art. 32 d.P.R. n. 380/2001

  Rileva, insieme all’art. 31, per la disciplina degli interventi eseguiti in area vincolata e privi del necessario titolo o nulla osta.

• art. 33 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o totale difformità dal permesso di costruire; il TAR ha ritenuto non applicabile tale disciplina alle opere consistenti in sopraelevazione con aumento di piani, volumetria e superficie residenziale.

• art. 10, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  Invocato dalle ricorrenti per qualificare le opere come ristrutturazione edilizia, ma ritenuto non pertinente rispetto alle caratteristiche concrete degli interventi.

• art. 12, comma 2, legge regionale Sicilia n. 16/2016

  Ricondotto dal TAR alla disciplina regionale dell’art. 32 d.P.R. n. 380/2001; include tra le difformità soggette all’art. 31 le variazioni che comportano aumento del numero dei piani o delle unità abitative.

• art. 15, comma 1, lettera a), legge regionale Sicilia n. 78/1976

  Prevede il vincolo costiero di inedificabilità assoluta nella fascia di 150 metri dalla battigia, ritenuto cogente per i privati sin dall’entrata in vigore della legge, salvo le deroghe espressamente previste.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi; è stato applicato per riunire le controversie relative alle opere abusive presenti nel medesimo fabbricato.

• art. 11, comma 8, d.P.R. n. 31/2017

  Prevede il perfezionamento per silentium dell’assenso paesaggistico nella procedura semplificata, una volta decorso il termine per la pronuncia dell’autorità competente.

• art. 3 legge n. 241/1990

  Invocato in relazione all’obbligo di motivazione, ma ritenuto non violato poiché la misura pecuniaria era applicata in misura fissa dalla legge in presenza del vincolo paesaggistico.

• art. 3 legge n. 689/1981

  Invocato dalle ricorrenti per contestare l’imputazione soggettiva della sanzione; il TAR ha chiarito che la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, riguarda la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Invocato in relazione al ne bis in idem, senza che il TAR ravvisasse una violazione.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Invocato in relazione al divieto di doppio giudizio o doppia sanzione, ma ritenuto non ostativo alla disciplina applicata.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 non punisce retroattivamente la realizzazione dell’abuso edilizio, ma la distinta condotta omissiva consistente nella mancata ottemperanza spontanea all’ingiunzione di demolizione; pertanto può applicarsi anche a opere abusive realizzate prima dell’introduzione della disposizione, se l’inottemperanza si è verificata successivamente.
• Le censure relative alla qualificazione dell’abuso, al diniego di condono e alla legittimità o determinatezza dell’ordine di demolizione devono essere proposte contro gli atti presupposti nei termini decadenziali; una volta divenuti definitivi, tali questioni non possono essere rimesse in discussione mediante l’impugnazione della successiva sanzione per mancata demolizione.
• La realizzazione di una sopraelevazione destinata a ricavare mansarde abitabili, con aumento del numero dei piani, della volumetria o della superficie utile residenziale, rientra nella disciplina degli interventi riconducibili all’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, anche ai sensi della normativa regionale recepita, e non nella sola disciplina della ristrutturazione edilizia di cui all’art. 33.
• La sanzione ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 può essere irrogata ai soggetti che non ottemperano all’ingiunzione di demolizione anche se non coincidono con gli autori originari dell’abuso, poiché il presupposto della sanzione è l’inottemperanza all’ordine ricevuto.
• Quando la legge stabilisce in misura fissa la sanzione pecuniaria applicabile alle opere non demolite situate in area sottoposta a vincolo paesaggistico, l’amministrazione non è tenuta a motivare ulteriormente la scelta dell’importo massimo previsto dalla disposizione.
• Nell’ambito della procedura semplificata per l’autorizzazione paesaggistica, il decorso del termine previsto dall’art. 11, comma 8, d.P.R. n. 31/2017 determina la formazione dell’assenso per silentium, sicché l’assenza di una pronuncia espressa della Soprintendenza non giustifica la mancata esecuzione dei lavori di ripristino segnalati.

Come è indicizzato