Sentenza n. 132/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva chiesto, ai sensi dell'articolo 12 della legge n. 1766/1927 e dell'articolo 6 della legge regionale Abruzzo n. 25/1988, il mutamento della destinazione da demanio civico ad allodio di porzioni di un fabbricato realizzato su terreno gravato da uso civico. Il Comune ha dichiarato improcedibile l'istanza richiamando il divieto, già previsto da deliberazioni comunali, atti regionali e atti negoziali di alienazione, di esercitare attività commerciali nei locali destinati a sede operativa della scuola sci. Con il primo motivo sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione della disciplina sugli usi civici, incompetenza del responsabile dell'Ufficio Tecnico, erroneità dei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza e sviamento. La ricorrente sosteneva che il procedimento dovesse concludersi con una deliberazione del Consiglio comunale e che non sussistesse più il divieto commerciale. Con il secondo motivo sono state dedotte la violazione della disciplina urbanistica e delle garanzie partecipative, nonché la violazione dei principi di buona fede, buon andamento e imparzialità, irragionevolezza, sviamento ed erroneità dei presupposti. La ricorrente sosteneva che le norme tecniche di attuazione del PRG consentissero il commercio al dettaglio nelle zone destinate ad attrezzature sportive e sciistiche. È stato inoltre ammesso l'intervento ad opponendum di un operatore economico autorizzato a svolgere attività commerciali nel medesimo comprensorio sciistico, titolare di un interesse qualificato al mantenimento degli effetti ostativi dell'atto impugnato.

La decisione

Il TAR ha ammesso l'intervento ad opponendum della società concorrente, ritenendo sussistente un interesse qualificato, contrario e dipendente rispetto a quello della ricorrente, distinto dal mero interesse alla legittimità dell'atto. Nel merito ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondata la censura di incompetenza, poiché, pur essendo il procedimento ordinario per il mutamento di destinazione e l'alienazione di terre civiche destinato a concludersi con una deliberazione consiliare, l'amministrazione poteva non avviare la fase partecipativa e adottare un provvedimento semplificato quando risultava manifesta e attuale una causa ostativa al mutamento. Il responsabile dell'Ufficio Tecnico era pertanto competente ad adottare la dichiarazione di improcedibilità. La motivazione era sufficiente perché, trattandosi di provvedimento in forma semplificata, poteva limitarsi a un sintetico riferimento alla ragione di fatto o di diritto risolutiva: l'immanenza del vincolo di destinazione e del divieto di attività commerciali. Il divieto risultava dalle deliberazioni comunali, dall'ordinanza regionale che aveva autorizzato l'alienazione, dagli atti negoziali e dalla transazione del 2023, che aveva confermato tutte le altre condizioni dell'alienazione. La rinuncia del Comune ad acquisire gratuitamente alcuni locali non aveva fatto venir meno il vincolo relativo agli altri locali, poiché il vincolo, quale condizione dell'alienazione di terreno gravato da uso civico, si estendeva all'intero manufatto. Non erano decisivi né il precedente parere favorevole della Giunta comunale, superato dal successivo parere urbanistico negativo dell'Ufficio Tecnico, né l'ordinanza cautelare del 2024, che aveva invece ribadito la natura reale e conformativa dell'uso civico. La disciplina urbanistica comunale non poteva prevalere sulla disciplina speciale di tutela dell'uso civico: il mutamento di destinazione eventualmente consentito dal PRG all'interno della stessa categoria funzionale restava precluso dal vincolo conformativo apposto all'alienazione del bene civico. Sono state respinte anche le censure relative a buona fede, buon andamento, imparzialità, irragionevolezza, sviamento ed erroneità dei presupposti, non essendo stati indicati elementi concreti di una finalità amministrativa diversa dalla tutela del vincolo. La ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese, liquidate in euro 1.000 oltre accessori in favore del Comune e in euro 1.000 oltre accessori in favore dell'interveniente.

Norme richiamate

• art. 12 l. 16 giugno 1927, n. 1766

  Disciplina il mutamento di destinazione e l'alienazione delle terre gravate da uso civico; costituisce la base normativa del procedimento richiesto dalla ricorrente.

• art. 41 r.d. 26 febbraio 1928, n. 332

  Richiamato quale disciplina regolamentare del procedimento relativo ai mutamenti di destinazione e all'alienazione delle terre civiche.

• art. 6 l.r. Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25

  Prevede un procedimento articolato in affissione, osservazioni, avviso definitivo del Consiglio comunale e decisione motivata della Giunta regionale.

• art. 2, comma 1, l. 7 agosto 1990, n. 241

  la motivazione del provvedimento in forma semplificata “può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”

  Consente, in presenza di una causa ostativa manifesta, di non avviare la fase partecipativa e di adottare un provvedimento in forma semplificata con motivazione sintetica.

• art. 18, commi 3, lettera f), e 6, l.r. Abruzzo 31 luglio 2012, n. 39

  Richiamato per distinguere le attività di pubblica utilità e quelle strumentali all'offerta delle scuole sci dalle attività commerciali incompatibili con l'uso civico.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Consente l'intervento di chi vanta un interesse qualificato, contrario, dipendente e accessorio rispetto a quello dedotto dal ricorrente.

Massime di principio

• Nel procedimento per il mutamento di destinazione o l'alienazione di terre gravate da uso civico, la competenza ordinaria dell'organo consiliare alla conclusione del procedimento non impedisce al responsabile dell'ufficio competente di adottare un provvedimento semplificato di improcedibilità quando sussista una causa ostativa manifesta, attuale e già accertata, tale da rendere inutile l'avvio della fase partecipativa e istruttoria.
• Il vincolo di destinazione apposto quale condizione dell'alienazione di un terreno gravato da uso civico ha natura reale e conformativa, segue il bene anche dopo l'alienazione e si estende al manufatto realizzato sul terreno, salvo che sia specificamente rimosso secondo le modalità previste dall'ordinamento.
• La disciplina urbanistica comunale che consente determinati mutamenti di destinazione all'interno della stessa categoria funzionale non prevale sulla disciplina speciale di tutela dell'uso civico; l'attività edificatoria o commerciale compatibile in astratto con il PRG resta preclusa quando contrasti con il vincolo di destinazione del bene civico.
• Quando una causa ostativa manifesta rende superfluo lo svolgimento delle fasi partecipativa e istruttoria, il provvedimento semplificato può essere motivato mediante un sintetico riferimento alla ragione di fatto o di diritto risolutiva, purché tale ragione renda comprensibile l'impossibilità di accogliere l'istanza.
• L'intervento ad opponendum è ammissibile quando il terzo dimostri un interesse qualificato e concreto, contrario e dipendente rispetto a quello del ricorrente, come l'interesse dell'operatore economico concorrente a evitare che un altro operatore ottenga un vantaggio incompatibile con le regole applicabili al settore.

Come è indicizzato