Sentenza n. 977/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente contestava i provvedimenti con i quali il GSE aveva annullato l’ammissione agli incentivi fotovoltaici, risolto la convenzione e richiesto la restituzione delle somme erogate, ritenendo illegittimo il cumulo tra le tariffe del Quarto Conto Energia e il beneficio fiscale previsto dall’art. 6, commi 13-19, della legge n. 388/2000. Deduceva la violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990, dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, dell’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 e dell’art. 36 del d.l. n. 124/2019; lamentava difetto di istruttoria e motivazione, violazione del legittimo affidamento, sproporzione, sviamento e ingiustizia manifesta. Sosteneva inoltre che il GSE non avesse il potere di disporre la decadenza, o che comunque avrebbe dovuto applicare una decurtazione parziale degli incentivi anziché la decadenza integrale. Deduceva, infine, l’illegittimità costituzionale, convenzionale ed eurounitaria dell’art. 36 del d.l. n. 124/2019 e chiedeva l’accertamento del diritto a conservare sia gli incentivi sia il beneficio fiscale. Nel corso del giudizio chiedeva anche di valorizzare un versamento effettuato nell’agosto 2025 e di applicare l’art. 43 della legge n. 182/2025.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che, già alla data di ammissione agli incentivi e di entrata in esercizio dell’impianto, il quadro normativo vietasse il cumulo tra le tariffe del Quarto Conto Energia e la Tremonti Ambiente. L’elencazione dei benefici cumulabili contenuta nella disciplina dei Conti Energia è tassativa e, costituendo deroga al principio generale di non cumulabilità, non è estensibile in via analogica. Gli atti del Ministero e del GSE successivi all’ammissione sono stati qualificati come meramente ricognitivi e non innovativi del divieto già vigente. Il potere esercitato dal GSE è stato ricondotto all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011: si tratta di un potere di verifica e di decadenza vincolata, esercitabile anche per la mancanza originaria dei requisiti oggettivi per l’ammissione all’incentivo. Il richiamo formale all’autotutela non modifica la sostanza del potere esercitato. L’accertata spettanza originaria dell’incentivo viene meno per effetto del cumulo non consentito, con conseguente recupero delle somme indebitamente percepite. Il Collegio ha escluso la violazione del termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il termine è stato fatto decorrere dal 31 dicembre 2020, termine prorogato per l’esercizio dell’opzione prevista dall’art. 36 del d.l. n. 124/2019, sicché il provvedimento del 25 novembre 2022 è stato ritenuto tempestivo, anche considerando le richieste della società di sospendere il procedimento in attesa della definizione della posizione tributaria. La decadenza integrale è stata ritenuta legittima perché la società non aveva esercitato nei termini e con le modalità prescritte l’opzione di cui all’art. 36 del d.l. n. 124/2019, consistente nel pagamento della somma corrispondente al beneficio fiscale goduto e nella presentazione della comunicazione all’Agenzia delle Entrate. Il versamento eseguito nell’agosto 2025 non era riconducibile alla procedura legislativa, perché tardivo e privo del codice tributo previsto; non era quindi configurabile una restituzione atipica o tardiva idonea a conservare gli incentivi. Il comma 6-bis dell’art. 36 è stato ritenuto applicabile soltanto a chi avesse tempestivamente esercitato l’opzione. È stata esclusa la lesione del legittimo affidamento, poiché non può formarsi affidamento tutelabile sulla conservazione di incentivi pubblici indebitamente cumulati e il legislatore aveva predisposto uno specifico meccanismo di sanatoria, non utilizzato dalla ricorrente. Le questioni di costituzionalità e di diritto UE sono state ritenute infondate e, quanto alla questione costituzionale, non rilevanti: il divieto di cumulo derivava già dalla disciplina previgente, mentre l’art. 36 del d.l. n. 124/2019 aveva introdotto soltanto una procedura eccezionale di regolarizzazione. Il rinvio pregiudiziale UE è stato inoltre ritenuto generico e privo di adeguata indicazione delle norme europee e delle ragioni del contrasto. L’art. 43 della legge n. 182/2025 non è stato applicato, trattandosi di una procedura autonoma attivabile mediante specifica istanza e subordinata alla verifica dei relativi presupposti. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE i poteri di verifica e controllo sulla spettanza degli incentivi; la decadenza può essere disposta anche per la mancanza originaria dei requisiti oggettivi di ammissione ed è vincolata una volta accertata l’indebita attribuzione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale di diciotto mesi è stato ritenuto applicabile con decorrenza dal 17 luglio 2020, ma, per effetto della proroga del termine per l’opzione prevista dall’art. 36 del d.l. n. 124/2019, il termine per l’esercizio del potere è stato fatto decorrere dal 31 dicembre 2020.

• art. 36 d.l. 124/2019, convertito dalla l. 157/2019

  Il mantenimento del diritto a beneficiare delle tariffe incentivanti ... [è subordinato] al pagamento di una somma determinata applicando alla variazione in diminuzione effettuata in dichiarazione relativa alla detassazione per investimenti ambientali l'aliquota d'imposta pro tempore vigente.

  Ha introdotto una procedura eccezionale e transitoria per sanare il cumulo, subordinando il mantenimento degli incentivi al tempestivo pagamento della somma dovuta e alla comunicazione all’Agenzia delle Entrate; in mancanza, resta la decadenza integrale.

• art. 56, comma 8-ter, d.l. 76/2020

  La scadenza per la presentazione della comunicazione di cui all'articolo 36, comma 5, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124 ... è differita al 31 dicembre 2020.

  La proroga del termine per l’opzione incide anche sulla decorrenza del termine per l’esercizio del potere di decadenza del GSE.

• art. 2, comma 152, l. 244/2007

  Esprime il principio generale di non cumulabilità degli incentivi pubblici, derogabile soltanto nei casi espressamente previsti.

• art. 5 d.m. 5 maggio 2011

  L’elenco dei benefici cumulabili con le tariffe del Quarto Conto Energia è tassativo; non comprende la detassazione Tremonti Ambiente.

• art. 19 d.m. 5 luglio 2012

  Ha chiarito che il limite di cumulabilità previsto per il Secondo Conto Energia si applica anche alla detassazione per investimenti ambientali.

• art. 43 l. 182/2025

  I contribuenti che non si siano avvalsi ... della definizione di cui all'articolo 36, comma 2, ... possono continuare a beneficiare delle tariffe incentivanti ... esclusivamente previa presentazione ... di apposita istanza al GSE.

  Introduce una procedura speciale e autonoma di possibile salvezza degli incentivi, attivabile mediante istanza dell’interessato e subordinata alla verifica dei presupposti; non opera automaticamente nel giudizio.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare motivazioni conformi già espresse dalla giurisprudenza, utilizzate dal TAR per fondare il rigetto.

Massime di principio

• Nel regime del Quarto Conto Energia, il divieto di cumulo tra tariffe incentivanti e detassazione Tremonti Ambiente deriva dalla disciplina vigente al momento dell’ammissione e dell’entrata in esercizio dell’impianto; l’elenco dei benefici cumulabili è tassativo e non è suscettibile di applicazione analogica o estensiva.
• Il potere del GSE di verificare la spettanza degli incentivi e dichiarare la decadenza ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 è esercizio di un potere vincolato quando emerga l’originaria mancanza dei requisiti oggettivi di ammissione; il richiamo nell’atto all’autotutela non muta la natura sostanziale del potere.
• L’indebito cumulo di incentivi pubblici esclude un legittimo affidamento tutelabile sulla conservazione delle somme e rende intrinsecamente sussistente l’interesse pubblico al recupero delle erogazioni non spettanti.
• La decadenza integrale dagli incentivi consegue alla mancata tempestiva adesione, con le modalità prescritte, al meccanismo di regolarizzazione previsto dall’art. 36 del d.l. n. 124/2019; un versamento tardivo e non effettuato secondo la procedura legislativa non costituisce restituzione idonea a conservare il beneficio.
• La questione di legittimità costituzionale dell’art. 36 del d.l. n. 124/2019 è irrilevante quando il divieto di cumulo risulta già dalla disciplina previgente e la norma censurata rileva soltanto quale procedura eccezionale di sanatoria non utilizzata dall’interessato.
• Una disciplina sopravvenuta che preveda una speciale procedura amministrativa di salvezza degli incentivi non è applicabile automaticamente nel giudizio di annullamento, ma richiede la presentazione dell’apposita istanza e la verifica amministrativa dei presupposti previsti.

Come è indicizzato