Sentenza n. 6730/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva respinto l’impugnazione dell’Autorizzazione Unica rilasciata dalla Provincia ai sensi dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 per un impianto agrivoltaico. Sono state dedotte: l’illegittimità della presentazione dell’Autorizzazione Unica dopo il precedente diniego comunale di una PAS non impugnato; la mancanza della disponibilità giuridica delle aree, non essendo la società proprietaria dei terreni e risultando il preliminare di vendita riferito a un’altra società; la mancata tutela dei terreni agricoli strategici; l’assenza, in capo alla proponente, di requisiti o collegamenti con un’attività agricola; l’inidoneità del piano agronomico e l’inesistenza di una reale continuità dell’attività agricola, con conseguente qualificazione dell’intervento come mero impianto fotovoltaico. Le appellate hanno eccepito la tardività dell’appello, sostenendo l’applicabilità del rito accelerato e del termine dimezzato, nonché l’inammissibilità per genericità dei motivi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni preliminari. L’appello non era tardivo, perché la controversia non riguardava provvedimenti relativi a una concreta procedura espropriativa né la dichiarazione di pubblica utilità o l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio; pertanto non si applicava il rito accelerato ex art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a. È stata inoltre riconosciuta la specificità dei motivi, poiché il Comune aveva criticato puntualmente le ragioni della sentenza di primo grado e non si era limitato a riproporre le censure originarie. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: PAS e Autorizzazione Unica sono moduli procedimentali autonomi, con diversa disciplina, autorità competente, istruttoria e bilanciamento degli interessi. L’inoppugnabilità del diniego della PAS non preclude, in assenza di un espresso divieto normativo o di un vincolo insuperabile già definitivamente accertato, la successiva presentazione di una domanda di Autorizzazione Unica anche per il medesimo progetto. Il secondo motivo è stato respinto: l’art. 12, comma 4-bis, d.lgs. 387/2003 richiede la disponibilità del suolo, ma non la proprietà. È sufficiente un titolo reale o personale idoneo a consentire l’utilizzo non precario dell’area; nel caso concreto, il preliminare di compravendita autorizzava le attività materiali e giuridiche necessarie alla realizzazione del progetto e tale legittimazione era stata trasferita alla società proponente. Le questioni relative a eventuali affittuari non erano adeguatamente provate e non risultavano ostative. Anche il terzo motivo è stato respinto. La normativa non impone che il titolare dell’impianto agrivoltaico sia un imprenditore agricolo né che coincida con il titolare dell’azienda agricola. La qualificazione agrivoltaica dipende dalla configurazione del progetto, dalla permanenza dell’attività agricola, dall’integrazione tra produzione agricola ed energetica e dal rispetto delle prescrizioni tecniche, non dalla natura soggettiva del proponente. La Conferenza di servizi aveva svolto il necessario bilanciamento tra tutela agricola, ambiente, paesaggio ed energia. La classificazione dei terreni come aree agricole strategiche non comportava, in assenza di una specifica incompatibilità normativa o tecnica, un divieto assoluto. Le critiche del Comune alla coltivazione prevista e all’utilizzo di vasi costituivano valutazioni tecniche contrapposte, non idonee a dimostrare un errore tecnico manifesto, travisamento, illogicità o inattendibilità dell’istruttoria. Il mancato ricorso a verificazione o CTU non viziava la sentenza, trattandosi di strumenti rimessi alla valutazione discrezionale del giudice. L’appello è stato quindi respinto, con condanna del Comune alle spese, liquidate in euro 5.000 oltre accessori per ciascuna controparte costituita.

Norme richiamate

• art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

  i provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità …

  Il rito accelerato e il dimezzamento dei termini non si applicano per la sola circostanza che l’Autorizzazione Unica comporti ex lege dichiarazione di pubblica utilità; occorre che la controversia riguardi concretamente provvedimenti o fasi di un procedimento espropriativo.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  Il dimezzamento dei termini processuali opera soltanto quando la controversia rientra effettivamente nelle materie indicate dal comma 1.

• art. 92 c.p.a.

  Richiamato dalle appellate a sostegno del termine dimezzato; il Collegio ha escluso che ricorressero i presupposti applicativi del rito accelerato.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il motivo d’appello deve rivolgere una critica specifica alle ragioni della sentenza impugnata, ma non è necessario che sia rubricato o formulato con rigoroso tecnicismo giuridico; è sufficiente una specificità adeguata alla controversia e idonea a identificare le tesi poste a sostegno della richiesta di riforma.

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Procedura abilitativa semplificata e comunicazione per gli impianti alimentati da energia rinnovabile

  Disciplina la PAS e le relative integrazioni o modifiche, ma non prevede un divieto espresso di presentare successivamente una domanda di Autorizzazione Unica dopo il diniego della PAS.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Disciplina l’Autorizzazione Unica per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili, quale procedimento autonomo e ordinario, articolato mediante Conferenza di servizi; la disponibilità del suolo richiesta dalla disciplina non coincide necessariamente con la proprietà.

• art. 12, comma 4-bis, d.lgs. 387/2003

  Impone al proponente di dimostrare la disponibilità dell’area, requisito soddisfatto da un titolo reale o personale idoneo a consentire l’utilizzo non precario del suolo; è sufficiente anche un preliminare di vendita contenente l’autorizzazione alle attività funzionali alla realizzazione dell’impianto.

• art. 65 d.l. 1/2012

  Richiamato quale parte della disciplina nazionale degli impianti agrivoltaici; non impone che il titolare dell’impianto sia necessariamente un imprenditore agricolo o coincida con il titolare dell’azienda agricola.

• Linee guida ministeriali del 2022 sugli impianti agrivoltaici

  Rilevano ai fini della continuità dell’attività agricola, dell’integrazione tra produzione agricola ed energetica e del monitoraggio; la natura agrivoltaica dipende dalla configurazione progettuale e dalle modalità di coltivazione, non dalla natura soggettiva del proponente.

• art. 12, comma 1, d.lgs. 387/2003

  sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti

  La qualificazione degli impianti da fonti rinnovabili come opere di pubblica utilità non determina, da sola, l’applicazione del rito accelerato in assenza di una concreta procedura espropriativa.

Massime di principio

• Il diniego divenuto inoppugnabile di una Procedura Abilitativa Semplificata non preclude, in assenza di un espresso divieto normativo o di un vincolo insuperabile già definitivamente accertato, la successiva presentazione di una domanda di Autorizzazione Unica per il medesimo impianto, poiché PAS e Autorizzazione Unica sono procedimenti autonomi, caratterizzati da diversa autorità competente, istruttoria e modalità di bilanciamento degli interessi.
• Ai fini dell’Autorizzazione Unica per un impianto alimentato da fonti rinnovabili, la disponibilità dell’area non richiede necessariamente la proprietà del fondo: è sufficiente un titolo reale o personale idoneo a consentire l’utilizzo non precario del suolo e la realizzazione dell’intervento, compreso un preliminare di compravendita che autorizzi le attività materiali e giuridiche funzionali al progetto.
• La qualificazione di un impianto come agrivoltaico non dipende dalla natura soggettiva del proponente né richiede necessariamente che il titolare dell’impianto sia un imprenditore agricolo o coincida con il titolare dell’azienda agricola; rilevano la configurazione progettuale, la continuità dell’attività agricola, l’integrazione tra produzione agricola ed energetica e il rispetto delle prescrizioni tecniche.
• La classificazione di un’area come agricola strategica non determina automaticamente l’inedificabilità o il divieto di realizzazione di un impianto agrivoltaico, salvo che una specifica disposizione normativa o una concreta incompatibilità tecnica renda l’intervento non autorizzabile; il bilanciamento tra tutela agricola, ambiente, paesaggio ed energia è svolto nell’ambito della Conferenza di servizi.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell’amministrazione non consente la sostituzione della valutazione del giudice o della parte a quella dell’autorità competente; sono rilevanti soltanto errori tecnici manifesti, travisamento dei fatti, illogicità, inattendibilità o omissione di dati decisivi. La mera contrapposizione di opinioni tecniche non impone lo svolgimento di una verificazione o di una consulenza tecnica d’ufficio.
• Ai fini dell’applicazione del rito accelerato previsto per le controversie in materia di occupazione ed espropriazione, non è sufficiente che l’autorizzazione comporti ex lege dichiarazione di pubblica utilità: occorre che la controversia riguardi concretamente provvedimenti o fasi di un procedimento espropriativo.

Come è indicizzato