Sentenza n. 508/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza di demolizione sostenendo, in primo luogo, che i manufatti indicati alle lettere B) e C) fossero stati realizzati anteriormente al 1967 e, trovandosi fuori dal centro abitato, non fossero soggetti a permesso di costruire. Ha inoltre dedotto che il cancello indicato alla lettera A) costituisse un intervento di manutenzione ordinaria o pertinenziale, riconducibile all'attività edilizia libera ai sensi dell'art. 6 d.P.R. 380/2001 e ai punti A.12 e A.13 dell'Allegato A al d.P.R. 31/2017, ovvero, al più, soggetto a SCIA e alla sanzione pecuniaria di cui all'art. 37 d.P.R. 380/2001. Sono stati dedotti violazione degli artt. 3, 10, 22, 31, 34 e 37 d.P.R. 380/2001, difetto di motivazione e istruttoria, erroneità dei presupposti, illogicità, sproporzione e abnormità. Il ricorrente ha sostenuto altresì che l'ordinanza non qualificasse adeguatamente gli abusi, che la demolizione integrale avrebbe potuto pregiudicare parti legittimamente assentite e che avrebbe dovuto applicarsi l'art. 34 d.P.R. 380/2001, nonché lamentato la mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 l. 241/1990. Il Comune ha dedotto che i manufatti risultavano realizzati dopo il 1967, sulla base dei verbali e delle ortofoto storiche, e che tutte le opere erano prive dei necessari titoli, inclusi l'autorizzazione paesaggistica e il nulla osta del Parco Nazionale del Cilento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto non provata dal ricorrente la realizzazione dei manufatti anteriormente al 1967, osservando che l'onere di provare l'epoca risalente dell'edificazione grava sul proprietario, in applicazione del principio di vicinanza della prova. La mancata contestazione della ricostruzione comunale e l'assenza di elementi concreti forniti dal privato hanno impedito di superare gli accertamenti amministrativi secondo cui le opere erano successive al 1967. Quanto al cancello, il giudice ha escluso che la sua qualificazione come opera pertinenziale o di manutenzione ordinaria ne determinasse l'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica: il punto A.13 dell'Allegato A al d.P.R. 31/2017 esclude la necessità dell'autorizzazione solo per gli interventi che non interessino determinati beni vincolati, mentre l'area era sottoposta a vincolo paesaggistico. Il cancello, inoltre, è stato considerato nel quadro complessivo della trasformazione urbanistica realizzata con i manufatti abusivi, non essendo consentito frazionare gli interventi per ottenere l'applicazione di un regime sanzionatorio più favorevole. Il TAR ha escluso il difetto di motivazione e istruttoria, rilevando che l'ordinanza individuava e qualificava le opere abusive, indicava i titoli mancanti e specificava i vincoli gravanti sull'area; trattandosi di ordine di demolizione, atto vincolato, non era necessaria una motivazione ulteriore. Ha poi ritenuto inapplicabile l'art. 34 d.P.R. 380/2001, poiché la fattispecie riguardava la mancanza del titolo abilitativo e non una parziale difformità; in ogni caso, la verifica dell'impossibilità di demolire senza pregiudizio per le parti conformi deve essere svolta nella fase esecutiva e grava sul privato interessato, con prova rigorosa. È stata infine respinta la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, poiché l'attività repressiva degli abusi edilizi è vincolata e non richiede tale comunicazione. Le spese sono state compensate per la risalenza temporale e la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L'ordinanza di demolizione deve individuare e qualificare gli abusi; nel caso concreto il TAR ha ritenuto assolto tale obbligo.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l'adozione dell'ordinanza repressiva di abusi edilizi, trattandosi di attività vincolata.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il TAR richiama la disposizione nel rilevare che l'omessa comunicazione di avvio non conduce comunque all'annullamento dell'atto in una fattispecie vincolata.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La riconduzione del cancello alla manutenzione ordinaria o all'attività edilizia libera non è stata ritenuta idonea a escludere gli ulteriori obblighi derivanti dal vincolo paesaggistico.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Le opere prive del titolo edilizio richiesto e incidenti in modo significativo sul territorio sono state assoggettate al regime repressivo dell'art. 31.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Il regime della SCIA opera per gli interventi non riconducibili né all'attività edilizia libera né a quelli soggetti a permesso di costruire; il TAR ha escluso che tale regime fosse applicabile alla fattispecie complessiva.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione è stato ritenuto legittimo per opere realizzate senza permesso di costruire e senza i titoli paesaggistici e ambientali richiesti.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità

  La sanzione sostitutiva ha carattere eccezionale e derogatorio; l'amministrazione non deve verificarne l'applicabilità prima dell'ordine di demolizione e il privato deve provare rigorosamente, nella fase esecutiva, l'impossibilità di demolire senza pregiudizio per le parti conformi.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per interventi eseguiti senza o in difformità dalla SCIA non è applicabile quando l'opera, considerata nel complesso e in relazione ai vincoli esistenti, richiede un titolo edilizio e paesaggistico mancante.

• artt. 167 e 181 d.lgs. 42/2004

  Il cancello realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico necessitava dell'autorizzazione paesaggistica; l'esenzione prevista per taluni interventi sui cancelli non opera per i beni vincolati indicati dalla disciplina.

• punto A.13 dell'Allegato A al d.P.R. 31/2017

  interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli, recinzioni, muri di cinta o di contenimento del terreno, inserimento di elementi antintrusione sui cancelli, le recinzioni e sui muri di cinta eseguiti nel rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti che non interessino i beni vincolati ai sensi del Codice, art. 136, comma 1, lettere a), b e c) limitatamente, per quest’ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici

  L'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica per gli interventi su cancelli opera soltanto se non sono interessati i beni vincolati indicati dalla disposizione.

• art. 13 l. 394/1991

  Il Comune ha dedotto, senza contestazione decisiva, la necessità del nulla osta del Parco Nazionale del Cilento per le opere realizzate nell'area vincolata.

Massime di principio

• Chi invoca la realizzazione di un manufatto anteriormente al 1° settembre 1967, per sostenere l'assenza dell'obbligo di titolo edilizio fuori dal centro abitato, deve fornire concreti elementi di prova dell'epoca di costruzione; l'onere grava sul proprietario in applicazione del principio di vicinanza della prova e si trasferisce sull'amministrazione solo dopo una deduzione privata specifica e documentata.
• La qualificazione di un cancello come pertinenza o intervento di manutenzione non esclude la necessità dell'autorizzazione paesaggistica quando l'opera interessa un'area o un bene soggetto a vincolo e non rientra esattamente nelle ipotesi di esenzione previste dalla disciplina paesaggistica semplificata.
• Ai fini della repressione edilizia, le opere devono essere valutate complessivamente e non atomisticamente: non è consentito frazionare interventi funzionalmente collegati per ricondurne singole componenti a un regime edilizio o sanzionatorio più favorevole.
• L'ordinanza di demolizione, quale atto vincolato, è adeguatamente motivata quando individua e qualifica le opere abusive e indica i titoli edilizi, paesaggistici o ambientali mancanti; non è necessaria un'ulteriore ponderazione dell'interesse pubblico né una motivazione rafforzata.
• L'art. 34 d.P.R. 380/2001 ha natura eccezionale e derogatoria: l'amministrazione non deve valutare già nell'ordine di demolizione l'applicabilità della sanzione pecuniaria sostitutiva, poiché il privato deve dimostrare rigorosamente nella fase esecutiva l'obiettiva impossibilità di demolire senza pregiudicare le parti conformi.
• L'attività repressiva degli abusi edilizi è vincolata e, per l'adozione dell'ordine di demolizione, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento.

Come è indicizzato