Sentenza n. 6487/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società titolare di un impianto fotovoltaico aveva ottenuto nel 2012 l’ammissione alle tariffe incentivanti previste dal d.m. 5 maggio 2011, comprensive della maggiorazione del 10% di cui all’art. 14, comma 1, lett. d). Nel 2018 il GSE aveva avviato un procedimento di verifica, seguito da sopralluogo e dalla richiesta di documentazione integrativa. Ritenendo non dimostrati i presupposti della maggiorazione, il GSE aveva adottato nel novembre 2020 un provvedimento di rideterminazione della tariffa e di recupero dei relativi importi. Il TAR aveva accolto il ricorso della società, ritenendo violato il termine di 18 mesi previsto per l’autotutela e assorbendo le ulteriori censure. Il GSE ha appellato la sentenza deducendo error in judicando e travisamento dei fatti, sostenendo che la contestazione relativa alla mancata suddivisione dell’impianto in più sezioni era stata formulata già durante la verifica e che il potere esercitato non costituiva autotutela, ma esercizio del potere vincolato di decadenza e controllo. Ha inoltre contestato la rilevanza del legittimo affidamento e dei limiti temporali derivanti dall’art. 21-nonies l. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato i poteri del GSE, in presenza della mancanza originaria dei requisiti per l’ammissione al beneficio, come potere speciale e vincolato di verifica e decadenza, distinto dall’autotutela decisoria, quando si tratti di accertare il difetto originario della causa dell’attribuzione patrimoniale. Tuttavia, la qualificazione formale del potere non è decisiva: occorre verificare in concreto la sostanza dell’attività esercitata. Nel caso esaminato, il GSE aveva riesaminato, a distanza di otto anni, le medesime condizioni e la documentazione già valutate nel 2012, senza che fossero emersi fatti sopravvenuti, dichiarazioni mendaci o nuove irregolarità. Tale attività non era riconducibile al doveroso controllo di requisiti mai verificati, ma costituiva una nuova valutazione di una situazione già conosciuta. Il Collegio ha quindi ritenuto applicabile il principio di ragionevolezza del termine e ha escluso che il potere di rideterminazione potesse essere esercitato senza alcun limite temporale, ravvisando una lesione dell’affidamento della società sulla stabilità del beneficio. Il termine di 18 mesi introdotto nell’art. 21-nonies l. 241/1990 è stato ritenuto applicabile solo dall’entrata in vigore della relativa novella; per il regime introdotto nel 2020 dall’art. 42 d.lgs. 28/2011, la decorrenza è stata individuata nel 17 luglio 2020. Prima di tale data il GSE non era soggetto allo specifico limite temporale di 18 mesi, ma anche l’esercizio del potere precedente alla novella doveva rispettare un termine ragionevole e non poteva comprimere indefinitamente l’affidamento del beneficiario. Le spese sono state integralmente compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 14, comma 1, lett. d), d.m. 5 maggio 2011

  maggiorazione del 10% per l’utilizzo di componenti prodotti in Paesi membri dell’Unione europea o nei Paesi parte dell’Accordo sullo spazio economico europeo

  La maggiorazione tariffaria presuppone la sussistenza e la dimostrazione delle condizioni previste dalla disposizione.

• art. 12, comma 3, d.m. 5 maggio 2011

  Norma richiamata dalla società a sostegno delle censure contro la rideterminazione dell’incentivo.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Disciplina il potere del GSE di disporre la decadenza dai benefici; anche dopo la modifica del 2020, tale potere deve essere esercitato in presenza dei presupposti previsti dall’art. 21-nonies l. 241/1990.

• art. 56 d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Ha modificato la disciplina dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, con effetto dal 17 luglio 2020; il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21-nonies opera per il nuovo regime a decorrere dall’entrata in vigore della novella.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale di 18 mesi introdotto dalla l. 124/2015 opera dalla sua entrata in vigore; anteriormente alla novella del 2020 il GSE non era soggetto a tale specifico limite, ma il potere di verifica e rideterminazione doveva comunque essere esercitato entro un termine ragionevole.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato quale base per la compensazione delle spese in presenza di eccezionali motivi.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato, insieme all’art. 26 c.p.a., per la compensazione integrale delle spese di giudizio.

Massime di principio

• Il potere del GSE di disporre la decadenza dagli incentivi per la mancanza originaria dei requisiti è, in linea generale, un potere speciale e vincolato di verifica e controllo, distinto dall’autotutela decisoria, poiché l’assenza del requisito implica il difetto originario della causa dell’attribuzione patrimoniale.
• La qualificazione del potere esercitato dal GSE deve essere compiuta in concreto, verificando la sostanza dell’attività amministrativa: quando l’amministrazione riesamina condizioni e documenti già esaminati al momento dell’ammissione al beneficio, l’attività costituisce una nuova valutazione di una situazione già conosciuta e non il primo esercizio del doveroso controllo sui requisiti.
• Il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 opera, per le modifiche normative considerate, solo a partire dall’entrata in vigore della relativa disciplina e non può essere applicato retroattivamente a provvedimenti adottati anteriormente.
• Anche quando non trova applicazione lo specifico termine di 18 mesi, il potere di rideterminare o revocare un incentivo pubblico non può essere esercitato senza limiti temporali: la sua tardiva attivazione deve rispettare un termine ragionevole e il principio di tutela dell’affidamento, soprattutto quando si fondi soltanto su una diversa lettura giuridica di fatti e documenti già noti e non su fatti sopravvenuti o dichiarazioni mendaci.
• La rideterminazione di un beneficio economico dopo un lungo periodo, in assenza di fatti nuovi, mendacio o irregolarità successivamente accertate, può violare i principi di ragionevolezza del termine e di legittimo affidamento, anche se l’amministrazione qualifica formalmente l’intervento come esercizio di un potere vincolato di decadenza.

Come è indicizzato