Sentenza n. 4019/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La società ha contestato il meccanismo del payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018. Con il ricorso principale ha dedotto l'illegittimità derivata degli atti per asserita incostituzionalità della disciplina legislativa, in relazione ai principi di capacità contributiva, uguaglianza, riserva di legge, legalità, ragionevolezza, proporzionalità, tutela della proprietà, libertà d'impresa e affidamento, nonché la violazione dei principi eurounitari. Ha inoltre dedotto l'illegittimità propria dell'accordo del 2019 e degli atti ministeriali per la fissazione retroattiva dei tetti regionali, il mancato rispetto delle scansioni temporali previste dalla legge, la lesione dell'affidamento e della buona fede, l'erronea individuazione della spesa rilevante per mancato scorporo del costo del servizio da quello del dispositivo medico e il difetto di istruttoria, motivazione e trasparenza. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato la determinazione regionale sarda, i relativi allegati e la nota di pagamento, contestando la quantificazione della quota posta a suo carico. Con i successivi motivi aggiunti ha censurato la disciplina introdotta dall'art. 8 del d.l. n. 34/2023, sostenendo che la riduzione al 48% dell'importo dovuto fosse illegittimamente subordinata alla rinuncia al contenzioso. Una memoria depositata ai sensi dell'art. 73 c.p.a. ha infine introdotto una nuova censura relativa al d.l. n. 95/2025.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile, perché introdotto per la prima volta con una semplice memoria ex art. 73 c.p.a., il nuovo motivo relativo al d.l. n. 95/2025: i nuovi motivi devono essere proposti con motivi aggiunti notificati alle controparti. Il ricorso principale è stato rigettato. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018: esso persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispetta la riserva di legge e non viola i principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015. Il TAR ha inoltre ritenuto che il payback non alteri retroattivamente le gare o i contratti di fornitura, perché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica quantità, prezzi o contenuto delle prestazioni contrattuali; non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. I ricorsi per motivi aggiunti contro la determinazione della Regione Sardegna sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione. Le regioni, secondo l'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, svolgono attività meramente vincolate, tecniche e ricognitive: verificano i dati contabili, individuano le imprese, applicano le percentuali già fissate dalla legge e richiedono il pagamento. Non esercitano, invece, poteri discrezionali né determinano il tetto o certificano il suo superamento, competenze statali. La pretesa dell'impresa al corretto calcolo dell'importo costituisce pertanto un diritto soggettivo, e la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria. Per l'ultimo ricorso per motivi aggiunti il Collegio ha rilevato anche la sostanziale cessazione della materia del contendere quanto alla censura sull'art. 8 del d.l. n. 34/2023, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024, che ha esteso a tutte le imprese la riduzione al 48%, senza necessità di rinuncia al contenzioso; tuttavia, il dispositivo ha dichiarato i motivi aggiunti inammissibili per difetto di giurisdizione. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 6 luglio 2011, n. 98

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 6 luglio 2012, n. 95

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78

  Disciplina la fissazione dei tetti regionali, la rilevazione del superamento, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano e la procedura di individuazione delle imprese obbligate per gli anni 2015-2018.

• art. 1, comma 557, legge 30 dicembre 2018, n. 145

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e la certificazione mediante decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla legge 21 settembre 2022, n. 142

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e di richiedere i versamenti.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito dalla legge 26 maggio 2023, n. 56

  Ha istituito il fondo destinato alle regioni e previsto la riduzione al 48% dell'importo di ripiano; la Corte costituzionale ha eliminato la limitazione originaria alle sole imprese non litiganti o rinuncianti.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio indicato nella sentenza.

• art. 73 c.p.a.

  Le memorie conclusionali possono illustrare le censure già dedotte, ma non introdurre nuovi motivi di ricorso, che richiedono un atto di motivi aggiunti ritualmente notificato.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, in quanto tale, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela del legittimo affidamento, poiché l'obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle gare e ai contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o contenuto delle prestazioni contrattuali e, pertanto, non altera retroattivamente l'esito delle procedure di evidenza pubblica.
• Quando la pubblica amministrazione deve soltanto applicare percentuali e criteri predeterminati dalla legge a dati contabili previamente individuati, senza margini di discrezionalità amministrativa o tecnica, la posizione dell'impresa è un diritto soggettivo e la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• Nel procedimento di payback, le regioni e le province autonome non possono determinare il tetto di spesa né certificarne il superamento, competenze attribuite allo Stato; esse devono limitarsi a verificare i dati contabili, individuare le imprese soggette al ripiano e applicare matematicamente i criteri legislativi.
• Le memorie depositate ai sensi dell'art. 73 c.p.a. non possono introdurre nuovi motivi di impugnazione; le nuove censure devono essere proposte mediante motivi aggiunti notificati alle controparti.
• La riduzione dell'importo di payback prevista dalla disciplina sopravvenuta deve applicarsi anche alle imprese che abbiano instaurato o intendano mantenere il contenzioso, non potendo essere subordinata alla rinuncia alla tutela giurisdizionale.

Come è indicizzato