Cassazione Civile, Ordinanza n. 14142/2024 del 21/05/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da una delibera con cui l'azienda sanitaria aveva disposto la liquidazione di un compenso in favore di una propria dipendente, avvocata, per l'attività svolta quale segretario di una commissione aggiudicatrice di gara d'appalto. Successivamente l'ente ha revocato la precedente delibera e ha ritenuto che le somme fossero indebitamente percepite, chiedendone la restituzione. Il tribunale aveva accolto la domanda della dipendente, disapplicando la delibera di revoca e riconoscendo il diritto al compenso; la corte d'appello, invece, aveva riformato la decisione, qualificando l'atto come atto di gestione del rapporto di lavoro, applicando il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale e ravvisando un indebito oggettivo ripetibile, con irrilevanza della buona fede. Nel ricorso per cassazione la dipendente ha dedotto: 1) violazione dell'art. 53 d.lgs. 165/2001 e di norme speciali sugli incarichi e compensi delle commissioni di gara, sostenendo che l'incarico fosse extraistituzionale, autorizzato e remunerabile separatamente, con somme provenienti da soggetto terzo e quindi fuori dall'onnicomprensività; 2) violazione delle norme sull'indebito e dei principi di contrattazione, insistendo sulla buona fede nella percezione e sulla prassi di retribuzione di analoghi incarichi; 3) violazione dell'art. 24 d.lgs. 165/2001, sostenendo che il principio di onnicomprensività valga solo per incarichi aggiuntivi connessi alla dirigenza e non per incarichi conferiti in ragione dell'intuitus personae, e che l'ente non avesse provato la confluenza dei compensi nel fondo della dirigenza. La Corte di cassazione ha ritenuto in parte inammissibili le censure, perché fondate su fatti nuovi o non risultanti dalla sentenza impugnata, e per il resto infondate; ha ribadito che, nel pubblico impiego privatizzato, i compensi per incarichi conferiti dall'amministrazione o su sua designazione rientrano nel principio di onnicomprensività quando spettanti al dirigente, mentre ove le somme siano state erogate sine titulo l'amministrazione ha diritto-dovere di ripeterle ex art. 2033 c.c.; la buona fede del percettore non esclude la ripetizione, rilevando solo ai fini degli interessi e, secondo la giurisprudenza costituzionale richiamata, delle modalità della restituzione. Ha quindi rigettato il ricorso.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la decisione della corte d'appello che aveva negato il diritto della dipendente a trattenere il compenso e aveva ritenuto legittima la ripetizione delle somme indebitamente corrisposte. Ha affermato che le doglianze principali erano in parte inammissibili perché introducevano questioni di fatto nuove o non trattate nel giudizio di merito, e in parte infondate perché il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale e la disciplina dell'indebito oggettivo comportano la ripetibilità delle somme erogate senza titolo, senza che la buona fede del dipendente possa paralizzare la pretesa restitutoria. Ha inoltre respinto la richiesta di trattazione in pubblica udienza e ha condannato la ricorrente alle spese, dando atto dell'obbligo di versare l'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 53 d.lgs. n. 165/2001

  disciplina il conferimento di incarichi non rientranti nei compiti d'ufficio e il divieto per i dipendenti pubblici di svolgere incarichi retribuiti non autorizzati; non regola, secondo la Corte, la misura della retribuzione dovuta per le obbligazioni pecuniarie derivanti dal rapporto di pubblico impiego.

• art. 24 d.lgs. n. 165/2001

  nel pubblico impiego privatizzato il trattamento economico dirigenziale è onnicomprensivo e remunera tutte le funzioni, i compiti e qualsiasi incarico conferito dall'amministrazione o su sua designazione; i compensi dovuti da terzi confluiscono nelle risorse destinate al trattamento accessorio della dirigenza.

• legge n. 109/1994

  richiamata dalla ricorrente come normativa speciale sugli incarichi e compensi delle commissioni di gara; la Corte non ne ricava un principio idoneo a superare l'onnicomprensività richiamata.

• legge regionale n. 7/2002

  richiamata dalla ricorrente come disciplina speciale sugli incarichi di gara; non ritenuta decisiva per escludere l'assetto ricostruito dalla Corte d'appello.

• d.P.R. n. 554/1999

  richiamato dalla ricorrente quale fonte regolatrice del compenso delle commissioni; non è valorizzato dalla Corte per sovvertire la soluzione adottata.

• Decreto Assessorato Lavori Pubblici 6 marzo 1989

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della remunerazione dell'incarico di commissione; non ritenuto idoneo a escludere l'indebito.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato per censurare l'interpretazione della disciplina; la Corte non accoglie la lettura proposta dalla ricorrente.

• d.P.R. n. 821/1984

  richiamato nel secondo motivo insieme ai principi di contrattazione; la censura non è accolta.

• art. 2033 c.c.

  l'amministrazione che abbia erogato somme senza titolo ha diritto-dovere di ripeterle; la buona fede dell'accipiens non esclude la ripetizione e rileva solo, in tesi, per interessi e modalità della restituzione.

• art. 2126 c.c.

  ritenuto non applicabile perché la prestazione non riguarda lavoro svolto in assenza di titolo del rapporto, ma compiti comunque riconducibili alla qualifica posseduta, seppure sulla base di determinazioni amministrative illegittime.

• art. 97 Cost.

  richiamato per affermare il dovere della pubblica amministrazione di conformare la propria condotta alla legge e ripristinare la legalità violata.

• art. 375, u.c., c.p.c.

  la decisione sulla trattazione in pubblica udienza è rimessa alla discrezionalità del collegio.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  consente di dare atto dell'obbligo della parte soccombente di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto dell'impugnazione.

• art. 360, comma primo, n. 3, c.p.c.

  norma processuale richiamata come parametro dei motivi di ricorso per violazione o falsa applicazione di legge.

Massime di principio

• Nel giudizio di cassazione non possono essere introdotte questioni nuove di fatto o censure che richiedano accertamenti non svolti nella sentenza impugnata; quando si deduce un fatto decisivo non esaminato, occorre indicare specificamente dove esso sia stato ritualmente dedotto nei gradi di merito.
• Nel pubblico impiego privatizzato, il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale comporta che il trattamento economico remuneri tutte le funzioni, i compiti e gli incarichi conferiti dall'amministrazione o su sua designazione, compresi quelli per i quali il compenso sia materialmente posto a carico di terzi e poi versato all'amministrazione.
• Se una somma è stata erogata senza titolo, l'amministrazione ha diritto-dovere di ripeterla ai sensi dell'art. 2033 c.c.; la buona fede del percettore non elimina l'obbligo restitutorio, ma può incidere solo sugli interessi e sulle modalità concrete della restituzione.
• La validità dell'atto di attribuzione del trattamento economico al dipendente pubblico richiede non solo l'atto amministrativo interno, ma anche la conformità a legge e contrattazione collettiva; in difetto, l'atto è inefficace/nullitario e l'amministrazione deve ripristinare la legalità violata.
• La tutela dell'affidamento del dipendente e la disciplina della ripetizione dell'indebito operano su piani distinti: l'affidamento non paralizza la ripetizione, ma può rilevare soltanto nella modulazione delle modalità restitutorie, secondo buona fede oggettiva.

Come è indicizzato