Ordinanza n. 209/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale dell’ulteriore proroga del termine di attivazione di due autorizzazioni commerciali, chiedendone la sospensione e il risarcimento dei danni. Ha dedotto, in sintesi: violazione dell’art. 22 d.lgs. 114/1998, sostenendo che la proroga, richiesta prima della scadenza, costituisca espressione di un potere vincolato, senza limiti al numero delle proroghe, purché ricorra una comprovata necessità; illegittima imputazione alla società del ritardo derivante dall’incertezza creata dall’iniziativa comunale sulla variante urbanistica; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, poiché la perdita dei titoli sarebbe sproporzionata rispetto agli investimenti effettuati e alle criticità del complesso intervento; sviamento, in quanto il diniego dissimulerebbe una revoca o una modifica della disciplina urbanistica senza il rispetto dei presupposti dell’autotutela; violazione dell’art. 5-bis l.r. 6/2010 sulla contestualità tra titolo commerciale e titolo edilizio; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e disparità di trattamento per l’omesso preavviso di rigetto. Il Comune ha sostenuto che l’istanza era stata presentata a ridosso della scadenza, che la proroga ha carattere eccezionale, che una precedente proroga aveva già esaurito la relativa funzione, che non erano provati impedimenti non imputabili alla società e che la mancata realizzazione della caserma dei Carabinieri e l’incertezza della disciplina commerciale impedivano la proroga. Ha inoltre contestato la fondatezza della domanda risarcitoria e cautelare. Il TAR ha esaminato anche l’ammissibilità della documentazione depositata dalla ricorrente il giorno della camera di consiglio.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda cautelare soltanto con effetto propulsivo, senza sospendere direttamente il diniego, ritenendo necessario un riesame complessivo da parte del Comune. Ha escluso che la presentazione dell’istanza a ridosso della scadenza potesse giustificare il diniego: le difficoltà organizzative dell’amministrazione e il tempo necessario per l’istruttoria non possono pregiudicare il privato quando l’istanza sia stata presentata prima della scadenza. Ha ritenuto che il carattere eccezionale della proroga serva a evitare comportamenti opportunistici, ma che, in assenza di tale rischio e in presenza di una situazione economicamente e urbanisticamente complessa, il diniego possa risultare sproporzionato. Il Comune non avrebbe adeguatamente considerato gli strumenti convenzionali e urbanistici già stipulati, che avevano consentito il rilascio delle autorizzazioni e che lo stesso Comune aveva ritenuto sufficienti in occasione della precedente proroga. La futura approvazione della componente commerciale del PGT non costituisce, allo stato, una ragione idonea a negare la proroga, poiché non può essere utilizzata per incidere unilateralmente sull’equilibrio urbanistico-commerciale già consolidato. Anche la vicenda della mancata realizzazione della caserma avrebbe dovuto essere valutata nel contesto complessivo, considerando sia le criticità imputabili ai privati sia le proposte transattive e alternative formulate dalle parti; inoltre, l’inadempimento riguarderebbe principalmente la possibilità di insediare attività alimentari, mentre i titoli oggetto della domanda riguardano attività non alimentari. Il TAR ha rilevato che il diniego sembra in parte riconducibile a un esercizio di autotutela decisoria, senza che risultino i relativi presupposti. Ha quindi ordinato al Comune di riesaminare l’istanza valutando la comprovata necessità alla luce dell’intera vicenda, senza attendere l’approvazione della componente commerciale del PGT, e di valutare la ripresa delle interlocuzioni sulla caserma o sulla corresponsione del relativo contributo. Il Comune dovrà adottare e depositare un provvedimento espresso entro il 18 settembre 2026. La trattazione cautelare è stata rinviata alla camera di consiglio del 14 ottobre 2026. La produzione documentale depositata in camera di consiglio è stata ritenuta non ammissibile ai fini cautelari per difetto di gravi ed eccezionali ragioni, pur restando utilizzabile nella fase di merito. La domanda risarcitoria non è stata definita.

Norme richiamate

• art. 55 c.p.a.

  consente la produzione di documentazione in camera di consiglio per gravi ed eccezionali ragioni

  La produzione tardiva in camera di consiglio è ammessa solo in presenza di gravi ed eccezionali ragioni, che devono essere provate dalla parte interessata.

• art. 55 c.p.a.

  La tutela cautelare può concretarsi, oltre che nella sospensione dell’atto, in una misura propulsiva diretta a imporre il riesame dell’istanza da parte dell’amministrazione.

• art. 22 d.lgs. 114/1998

  la revoca ... nel caso in cui il titolare non inizi l’attività entro un anno dal rilascio, salvo proroga per comprovata necessità

  La proroga del termine di attivazione dell’autorizzazione commerciale deve essere valutata alla luce della comprovata necessità e del rischio di comportamenti opportunistici; non può essere negata per mere esigenze organizzative degli uffici o senza considerare il contesto complessivo.

• art. 5-bis l.r. 6/2010

  impone la contestualità del titolo abilitativo commerciale e di quello edilizio nel caso delle MSV

  La questione della contestualità è stata dedotta dalla ricorrente, ma non è stata definita in modo conclusivo nell’ordinanza cautelare.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La dedotta violazione del preavviso di rigetto non è stata definita in via conclusiva, poiché l’ordinanza si è concentrata sulla necessità di riesame complessivo.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda di risarcimento dei danni è stata proposta dalla ricorrente, ma non è stata decisa nell’ambito della fase cautelare.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  La convenzione urbanistica richiamata nel provvedimento individuava nella presentazione della segnalazione certificata di agibilità il momento di ultimazione della caserma; la norma non è stata oggetto di autonoma interpretazione decisoria.

Massime di principio

• La presentazione di un’istanza di proroga prima della scadenza del titolo non può essere valutata negativamente per il solo fatto che sia avvenuta a ridosso della scadenza; le difficoltà organizzative dell’amministrazione o il tempo necessario per concludere l’istruttoria non possono ricadere sul privato.
• Il carattere eccezionale della proroga di un’autorizzazione commerciale è diretto a impedire comportamenti opportunistici del titolare, non a sanzionare automaticamente ogni ritardo; quando tale rischio non emerge e il ritardo si inserisce in una situazione complessa e documentata, il diniego deve essere valutato secondo proporzionalità e ragionevolezza.
• Nel valutare la comprovata necessità della proroga, l’amministrazione deve considerare l’intero contesto urbanistico, edilizio e convenzionale nel quale l’autorizzazione è stata rilasciata, nonché le proprie precedenti determinazioni e le ripercussioni della decisione sull’equilibrio complessivo dell’intervento.
• La futura modifica o integrazione della disciplina urbanistica commerciale non costituisce, di per sé, una ragione idonea a negare la proroga di titoli già rilasciati quando esistano strumenti convenzionali e urbanistici che abbiano già disciplinato e consentito l’insediamento commerciale.
• L’amministrazione non può utilizzare il diniego di proroga di un titolo commerciale come strumento surrettizio per incidere sull’assetto urbanistico già definito o anticipare gli effetti di una revoca urbanistica, senza rispettare i presupposti propri dell’autotutela decisoria.
• In sede cautelare il giudice può accordare una misura esclusivamente propulsiva, imponendo all’amministrazione il riesame dell’istanza e l’adozione di un provvedimento espresso, senza sospendere direttamente l’atto impugnato quando l’interesse azionato abbia natura pretensiva.

Come è indicizzato