Sentenza n. 5809/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la nota ministeriale che, per il 2024, aveva riconosciuto un incremento tariffario del 2,30% in applicazione dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019, come sostituito dall'art. 8, comma 9, del d.l. n. 215/2023. Con il primo motivo ha sostenuto che il regime transitorio si applicasse soltanto ai concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale fosse già scaduto alla data di entrata in vigore dell'originario d.l. n. 162/2019, mentre il proprio periodo 2015-2020 sarebbe allora ancora in corso. Con il secondo motivo ha dedotto che l'adeguamento fosse integralmente predeterminato dalla Convenzione di concessione e che l'amministrazione non disponesse di margini per limitare l'incremento richiesto. Con il terzo motivo, subordinato, ha prospettato l'illegittimità costituzionale e unionale della disciplina, denunciando violazione dell'art. 77, comma 2, Cost., degli artt. 117 e 120 Cost., degli artt. 3, 41 e 97 Cost., del principio di proporzionalità, nonché degli artt. 63 TFUE e 16 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Con i motivi aggiunti ha impugnato la documentazione acquisita mediante accesso, comprese le note ministeriali relative al differimento dell'aggiornamento dei piani economico-finanziari e all'applicazione dell'incremento del 2,30%.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione del Ministero dell'economia e delle finanze, ritenendolo legittimato passivo insieme al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti perché la funzione di approvazione degli adeguamenti tariffari è attribuita ai due ministeri congiuntamente. Nel merito, ha ritenuto che il nuovo testo dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019, introdotto dall'art. 8, comma 9, del d.l. n. 215/2023, si applichi a tutti i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale fosse scaduto alla data di entrata in vigore della nuova disciplina, senza limitazioni riferite alla situazione esistente nel 2019. Poiché il piano economico-finanziario della concessionaria risultava scaduto nel 2023, essa rientrava nell'ambito applicativo della norma. Il giudice ha inoltre stabilito che la disposizione legislativa integra e deroga temporaneamente la Convenzione, imponendo per il 2024 l'incremento fisso del 2,30% nelle more dell'aggiornamento dei piani economico-finanziari; pertanto, non era dovuto l'incremento maggiore richiesto sulla base delle clausole convenzionali. Quanto alle questioni di costituzionalità, il TAR ha ritenuto che la sentenza della Corte costituzionale n. 147 del 2025, relativa alla precedente disciplina di sospensione degli adeguamenti per gli anni 2020 e 2021, non travolgesse automaticamente il diverso regime introdotto per il 2024. Le censure relative all'art. 77 Cost. sono state ritenute infondate anche alla luce della stessa sentenza della Corte costituzionale; quelle fondate sugli artt. 117 e 120 Cost. sono state respinte perché la disciplina attiene alla regolazione di concessioni relative a beni del demanio statale e rientra nella competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. Sono state respinte anche le censure sostanziali: la temporanea conformazione legislativa del rapporto concessorio è stata ritenuta funzionale a interessi pubblici qualificati, proporzionata, limitata al 2024 e non lesiva dell'equilibrio sinallagmatico, anche perché la norma prevede il conguaglio in eccesso o in difetto in sede di aggiornamento del piano economico-finanziario. Escluse, infine, le violazioni degli artt. 63 TFUE e 16 della Carta, non ravvisandosi una restrizione ingiustificata delle libertà del mercato interno. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati respinti, con conferma della legittimità degli atti impugnati e salvezza del dovere ministeriale di definire gli eventuali conguagli secondo il nuovo regime. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 43 d.l. n. 201/2011

  Attribuisce al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, la competenza sugli adeguamenti annuali delle tariffe autostradali; entrambi i ministeri sono quindi legittimati passivamente.

• art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003

  15 ottobre di ogni anno; entro il 15 dicembre

  Disciplina la cadenza annuale dell'adeguamento tariffario e la relativa scansione procedimentale.

• delibera CIPE n. 39/2007

  Prevede la formula di adeguamento annuale delle tariffe e l'articolazione della concessione in periodi regolatori quinquennali collegati a piani economico-finanziari.

• delibera CIPE n. 27/2013

  Individua il termine per la conclusione dell'aggiornamento del piano economico-finanziario all'inizio del nuovo periodo regolatorio.

• art. 37 d.l. n. 201/2011, conv. l. n. 214/2011

  Attribuisce all'Autorità di regolazione dei trasporti competenze in materia di regolazione tariffaria e di definizione del sistema basato sul price-cap.

• art. 16, comma 1, d.l. n. 109/2018, conv. l. n. 130/2018

  Estende alle concessioni autostradali già in essere le competenze dell'Autorità di regolazione dei trasporti relative al nuovo sistema tariffario.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019, come sostituito dall'art. 8, comma 9, d.l. n. 215/2023

  Nelle more degli aggiornamenti convenzionali, le tariffe autostradali relative alle concessioni di cui al primo periodo sono incrementate nella misura del 2,3 per cento

  Introduce per il 2024 un regime transitorio applicabile ai concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale sia scaduto, con incremento automatico e provvisorio del 2,30% e successivo conguaglio in sede di aggiornamento dei piani economico-finanziari.

• art. 8, comma 10, d.l. n. 215/2023

  È indicato nel ricorso come disposizione sostitutiva dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019; la motivazione individua invece nell'art. 8, comma 9, la disposizione sostitutiva applicata.

• art. 77, comma 2, Cost.

  Il sindacato sui presupposti della decretazione d'urgenza resta limitato ai casi di evidente mancanza dei requisiti di necessità e urgenza; nel caso concreto non è stata ravvisata tale mancanza.

• artt. 117, comma 3, e 120 Cost.

  Non risultano violati perché la disciplina riguarda la regolazione di concessioni relative a beni del demanio statale e ricade nella competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile.

• art. 3 Cost.

  La disciplina transitoria è stata ritenuta non irragionevole e proporzionata rispetto agli obiettivi di continuità, efficienza e transizione al nuovo sistema tariffario.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata può essere conformata dal legislatore, soprattutto in settori regolati e caratterizzati da monopoli di fatto, per la tutela di interessi pubblici qualificati.

• art. 97 Cost.

  Non è stata ravvisata una violazione dei principi di buon andamento e imparzialità nell'introduzione del regime tariffario transitorio.

• art. 63 TFUE

  Il regime temporaneo del 2,30% non è stato ritenuto idoneo a rendere meno attraente l'attività economica oggetto della concessione né a integrare una restrizione ingiustificata alla libera circolazione dei capitali.

• art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La disciplina nazionale non è stata ritenuta lesiva della libertà d'impresa, risultando temporanea, proporzionata e giustificata da ragioni imperative di interesse generale.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  La ricorrente aveva formulato una riserva di domanda risarcitoria, ma la sentenza non ha deciso una domanda di risarcimento.

Massime di principio

• Il regime transitorio introdotto dall'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019, come sostituito dall'art. 8, comma 9, del d.l. n. 215/2023, si applica a tutti i concessionari autostradali il cui periodo regolatorio quinquennale sia scaduto alla data di entrata in vigore della nuova disciplina, senza che rilevi la situazione del periodo regolatorio alla data di entrata in vigore dell'originario d.l. n. 162/2019.
• La disciplina legislativa transitoria dell'adeguamento tariffario integra e deroga temporaneamente le clausole della convenzione di concessione: nelle more dell'aggiornamento del piano economico-finanziario, l'incremento applicabile per il 2024 è quello fisso del 2,30%, con definizione degli eventuali conguagli in sede di aggiornamento del piano.
• La legittimazione passiva nelle controversie sul mancato o parziale riconoscimento degli adeguamenti tariffari autostradali spetta congiuntamente al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministero dell'economia e delle finanze, quali co-titolari della funzione decisoria.
• La temporanea conformazione legislativa di un rapporto concessorio di durata non viola di per sé l'autonomia contrattuale o la libertà d'impresa quando persegua interessi pubblici qualificati, sia limitata nel tempo, proporzionata e preservi la possibilità di conguaglio e di successiva determinazione definitiva dell'equilibrio economico-finanziario.
• La declaratoria di incostituzionalità di una precedente disciplina di sospensione degli adeguamenti tariffari non si estende automaticamente a una successiva disciplina che abbia sostituito quel meccanismo con un regime transitorio diverso, la cui compatibilità costituzionale deve essere valutata autonomamente.

Come è indicizzato