Sentenza n. 12729/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato l’ordinanza di demolizione deducendo: nullità del provvedimento per mancata sottoscrizione e per mancata attestazione di conformità della copia ricevuta all’originale, con richiamo agli artt. 3 e 97 Cost., al d.P.R. n. 445/2000, al Codice dell’amministrazione digitale e al principio di trasparenza; violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; carenza di motivazione, contraddittorietà, difetto di istruttoria e violazione di legge, sostenendo che non vi sarebbe stato alcun mutamento di destinazione d’uso del piano servizi e che la chiusura del lastrico solare non avrebbe richiesto titolo edilizio; violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 per la mancata indicazione dell’area di sedime acquisibile in caso di inottemperanza; travisamento dei presupposti e difetto di istruttoria per non avere il Comune valutato la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001. Il Comune ha eccepito l’irricevibilità e contestato la fondatezza del ricorso. Il Collegio ha inoltre respinto l’istanza di rinvio, non ravvisando ragioni eccezionali idonee a derogare al principio di ragionevole durata del processo.

La decisione

Il ricorso è stato rigettato nel merito, prescindendo dall’esame dell’eccezione di irricevibilità. Il primo motivo è infondato: le ipotesi di nullità degli atti amministrativi sono tassative e non comprendono la mancata consegna di una copia conforme, né la mancata sottoscrizione dedotta nel caso concreto. La comunicazione del provvedimento limitativo rileva ai fini della sua efficacia e della conoscenza del contenuto, non della validità dell’atto; l’eventuale irregolarità della notificazione è sanata dal tempestivo esercizio del diritto di difesa, dal quale risulta la piena conoscenza dell’atto. Il secondo motivo è infondato perché l’ordine di demolizione di un abuso edilizio è atto vincolato e dovuto; l’omessa comunicazione di avvio non incide quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso. Il terzo motivo è infondato. Il mutamento del piano servizi in abitativo comporta il passaggio tra categorie funzionali non omogenee, incide sul carico urbanistico e richiede un previo permesso di costruire anche se realizzato senza opere. La chiusura del lastrico solare mediante struttura in alluminio e vetri, destinata a soggiorno-cucina, costituisce un nuovo volume e trasforma stabilmente uno spazio aperto accessorio in un locale autonomamente abitabile. Inoltre, le opere ricadono in area sottoposta a vincolo paesaggistico e sono state realizzate senza autorizzazione paesaggistica; tale circostanza rende comunque doverosa la repressione demolitoria, a prescindere dal titolo edilizio astrattamente necessario. La presenza di altri abusi nella zona non legittima le opere e non configura disparità di trattamento, trattandosi di attività amministrativa vincolata. Il quarto motivo è infondato: l’omessa o inesatta indicazione dell’area ulteriore acquisibile non determina l’illegittimità dell’ordine, mentre l’acquisizione dell’area di sedime opera automaticamente e può essere individuata anche attraverso la descrizione degli interventi. Il quinto motivo è infondato: la fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001 non è applicabile alle opere realizzate in zona paesaggisticamente vincolata, poiché gli interventi eseguiti in difformità dal titolo sono considerati variazioni essenziali e difformità totale. La valutazione sull’eventuale impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte conforme appartiene comunque alla fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all’ordine demolitorio. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  Le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo sono tassative; la mancata consegna di una copia conforme e le irregolarità relative all’esternazione dell’atto non determinano, di per sé, la nullità in assenza di una specifica previsione normativa.

• art. 21-bis l. 241/1990

  Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata.

  La comunicazione del provvedimento limitativo è funzionale alla sua efficacia e alla conoscenza del contenuto, senza imporre necessariamente la consegna di una copia conforme all’originale.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non vizia l’ordine di demolizione quando si tratta di attività vincolata e risulta evidente che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La mancata o inesatta indicazione dell’area ulteriore acquisibile non rende illegittimo l’ordine di demolizione; l’acquisizione automatica dell’area di sedime può essere individuata anche attraverso la descrizione delle opere abusive.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La fiscalizzazione dell’abuso per opere eseguite in parziale difformità non è applicabile agli interventi realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico, qualificati come variazione essenziale e difformità totale; l’eventuale impossibilità materiale della demolizione va valutata nella fase esecutiva.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La causa è stata trattata in udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato in modalità telematica.

Massime di principio

• La comunicazione di un provvedimento amministrativo limitativo incide sulla sua efficacia e sulla decorrenza del termine per impugnare, non sulla sua giuridica esistenza o validità; l’irregolarità della comunicazione è sanata dal tempestivo esercizio del diritto di difesa, che dimostra la piena conoscenza dell’atto.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto vincolato e dovuto; l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’illegittimità dell’ordine quando l’apporto partecipativo non avrebbe potuto modificare il contenuto della decisione.
• Il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali edilizie non omogenee, anche se realizzato senza opere, incide sul carico urbanistico e richiede un previo permesso di costruire; la trasformazione di un piano accessorio in spazio abitativo non è urbanisticamente neutra.
• La realizzazione in area sottoposta a vincolo paesaggistico di opere che alterano stabilmente l’aspetto esteriore senza previa autorizzazione paesaggistica giustifica la demolizione, anche se si discuta della natura pertinenziale, precaria o del titolo edilizio necessario.
• La mancata precisa individuazione dell’area ulteriore acquisibile in caso di inottemperanza non invalida l’ordine di demolizione; l’acquisizione dell’area di sedime opera automaticamente e può risultare dalla descrizione delle opere sanzionate.
• La fiscalizzazione prevista per gli interventi in parziale difformità non è applicabile alle opere eseguite in zona paesaggisticamente vincolata in assenza dell’autorizzazione prescritta; l’eventuale impossibilità di demolire senza pregiudizio per la parte conforme è valutata autonomamente nella fase esecutiva.

Come è indicizzato