Sentenza n. 5040/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il proprietario aveva inizialmente chiesto al gestore ferroviario l'adozione di cautele, l'installazione di dispositivi tecnologici e, eventualmente, la realizzazione di un diverso accesso carrabile al proprio immobile. Dopo l'avvio del procedimento per la realizzazione della viabilità alternativa e la soppressione del passaggio a livello, il gestore aveva richiesto la stipula della convenzione prevista dall'art. 66 d.P.R. 753/1980 per disciplinarne l'uso nelle more. A seguito del reiterato rifiuto, il gestore aveva preannunciato la rimozione dei lucchetti e la saldatura delle barriere, fatta salva la possibilità di stipulare la convenzione. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso originario e respinto i motivi aggiunti. In appello il proprietario ha dedotto: la violazione dell'art. 66 d.P.R. 753/1980, degli artt. 23 e 97 Cost. e dell'art. 1 l. 241/1990, sostenendo che la norma non imponesse alcuna convenzione né introducesse un vincolo conformativo sulla proprietà; la violazione degli artt. 23 e 97 Cost. per difetto di riserva di legge rispetto agli obblighi convenzionali imposti dal gestore; l'integrazione postuma della motivazione mediante circostanze non indicate nel provvedimento; la violazione degli artt. 42 e 97 Cost. e dell'art. 1 l. 315/1969, assumendo che la chiusura equivalesse a un'espropriazione di fatto e potesse lasciare intercluso il fondo senza preventiva realizzazione della viabilità alternativa e senza indennizzo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello. Ha ritenuto che l'art. 66 d.P.R. 753/1980 subordini l'uso dei passaggi a livello privati alla stipula di una convenzione tra gestore e utente e consenta alla convenzione di stabilire obblighi ulteriori rispetto a quelli direttamente previsti dalla norma, funzionali alla sicurezza e alla regolarità dell'esercizio ferroviario. La convenzione riguarda l'uso di un bene pubblico e attribuisce un diritto personale, distinto dai diritti reali eventualmente spettanti sul fondo o sull'area di sedime; pertanto non limita il diritto di proprietà e non contrasta con l'art. 42 Cost. È stata esclusa anche la violazione dell'art. 23 Cost., poiché la riserva di legge è relativa e il d.P.R. 753/1980 trova fondamento nella legge delega n. 835/1978, i cui criteri direttivi comprendevano la sicurezza e la regolarità dell'esercizio ferroviario e la disciplina dei passaggi a livello. Il motivo sull'integrazione della motivazione è stato respinto perché la legittimità del provvedimento risultava dalla motivazione espressa, costituita dal rifiuto reiterato di stipulare la convenzione; i riferimenti giudiziali ad ulteriori condotte erano soltanto aggiuntivi e confermativi. È stato respinto anche il motivo relativo all'espropriazione di fatto: il provvedimento aveva disposto una temporanea chiusura, non la definitiva soppressione del passaggio a livello, lasciando espressamente salva la possibilità di stipulare la convenzione. Di conseguenza non trovava applicazione l'art. 1 l. 315/1969. La misura è stata ritenuta non arbitraria né irragionevole, considerati il rifiuto della convenzione, il periodo circoscritto di residua esistenza del passaggio in attesa della viabilità alternativa e le circostanze dedotte dal proprietario. Le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità riproposte dalla società non sono state esaminate perché l'appello era infondato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 66 d.P.R. 753/1980

  L'uso dei passaggi a livello privati è regolato da apposita convenzione fra l'azienda esercente la linea e l'utente; i passaggi con chiavi in consegna agli utenti sono usati sotto la diretta responsabilità degli utenti, che devono accertare l'assenza di treni e transitare rapidamente.

  L'uso del passaggio a livello privato è subordinato alla stipula di una convenzione, che può imporre obblighi ulteriori rispetto a quelli previsti direttamente dal decreto, purché funzionali alla sicurezza e alla regolarità dell'esercizio ferroviario.

• art. 23 Cost.

  Riserva di legge relativa in materia di prestazioni imposte.

  La riserva di legge è rispettata quando l'entità concreta della prestazione imposta sia desumibile dall'insieme degli interventi legislativi che disciplinano l'attività amministrativa, anche senza una dettagliata indicazione legislativa di criteri, limiti e controlli.

• art. 42 Cost.

  La disciplina dell'uso del passaggio a livello non incide sul diritto di proprietà o su altri diritti reali, poiché regola un diritto personale di utilizzazione di un bene pubblico.

• art. 1 l. 315/1969

  Non si applica alla mera chiusura temporanea del passaggio a livello, quando non sia ancora intervenuta la sua definitiva soppressione.

• legge n. 835/1978

  Costituisce la legge delega sulla quale si fonda il d.P.R. 753/1980, individuando tra i criteri direttivi la sicurezza e la regolarità dell'esercizio ferroviario, nonché la disciplina dei sistemi di protezione e delle prescrizioni relative ai passaggi a livello.

• art. 1 l. 241/1990

  Invocato dall'appellante tra i parametri di legittimità, senza che il Consiglio di Stato ne abbia ricavato una specifica violazione.

Massime di principio

• L'uso di un passaggio a livello privato è subordinato alla stipula di una convenzione tra il gestore ferroviario e l'utente; tale convenzione può stabilire obblighi ulteriori rispetto a quelli direttamente previsti dalla normativa ferroviaria, quando siano funzionali alla sicurezza e alla regolarità dell'esercizio.
• La convenzione relativa all'uso di un passaggio a livello privato costituisce un accordo concessorio avente a oggetto l'uso di un bene pubblico e attribuisce un diritto personale di utilizzazione, distinto dai diritti reali eventualmente esistenti sul fondo intercluso o sull'area di sedime ferroviaria.
• La disciplina convenzionale dell'uso del passaggio a livello privato non configura, di per sé, una limitazione del diritto di proprietà e non richiede l'attivazione dei procedimenti espropriativi o la corresponsione di un indennizzo.
• La riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. ha carattere relativo e può essere soddisfatta quando la concreta prestazione o gli obblighi imposti dall'amministrazione siano desumibili dalla legislazione complessiva e risultino funzionali ai criteri legislativi di sicurezza e regolarità del servizio.
• La temporanea chiusura di un passaggio a livello, disposta per il rifiuto dell'utente di stipulare la convenzione d'uso e accompagnata dalla possibilità di stipularla successivamente, non equivale alla definitiva soppressione del passaggio e non costituisce espropriazione di fatto, se la misura è ragionevole e destinata a operare per un periodo circoscritto in attesa della viabilità alternativa.

Come è indicizzato