Sentenza n. 29/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego regionale articolando sei motivi. Ha dedotto, anzitutto, difetto di motivazione, erronea valutazione delle posizioni prevalenti emerse nella conferenza di servizi, mancata considerazione dell’interesse alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili e violazione della disciplina sulle aree idonee. Ha contestato l’utilizzo della conferenza di servizi interna regionale e la mancata partecipazione del proponente alle relative riunioni, nonché la violazione dei principi di trasparenza, contraddittorio e non discriminazione. Ha lamentato la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e dei principi di soccorso istruttorio e dissenso costruttivo, sostenendo che le criticità relative al tombamento di un tratto del fosso Camporile erano state evidenziate solo nella fase conclusiva, senza possibilità di produrre integrazioni, e che le proprie osservazioni non erano state adeguatamente esaminate. Ha inoltre denunciato l’assoluta genericità delle carenze impiantistiche e delle criticità concernenti le emissioni in atmosfera, rilevando il contrasto tra il diniego e precedenti risultanze istruttorie favorevoli di ARPA e del servizio regionale competente, corredate da prescrizioni. Sono stati dedotti anche violazione dei principi di proporzionalità e precauzione, difetto di istruttoria e di motivazione, nonché illegittimità dei pareri negativi dei Comuni di Narni e San Gemini per incompetenza, carenza istruttoria e motivazionale. Gli intervenienti ad opponendum, proprietari di immobili nella zona, hanno sostenuto il rigetto del ricorso, ma senza indicare concretamente la distanza delle proprietà dall’impianto né il pregiudizio specifico derivante dalla sua realizzazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l’intervento ad opponendum, rilevando sia l’irregolare notificazione al Ministero costituito tramite l’Avvocatura dello Stato, sia soprattutto l’assenza di allegazione di un interesse concreto e qualificato: la mera proprietà di immobili nella generica zona San Gemini-Narni non consentiva di individuare un vantaggio indiretto dalla reiezione del ricorso. Nel merito, il ricorso è stato accolto e la determina regionale è stata annullata. Il primo motivo è stato respinto: la qualificazione dell’impianto come opera di pubblica utilità e indifferibile riguarda le opere autorizzate, non ogni progetto, e la localizzazione in area idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021 comporta semplificazioni procedimentali, ma non esclude le valutazioni delle amministrazioni coinvolte né impone l’autorizzazione. È stata ritenuta legittima anche la conferenza di servizi interna regionale, prevista dalla normativa regionale in attuazione dell’art. 14-ter, comma 5, l. 241/1990; il proponente non aveva diritto a parteciparvi, essendo la sua partecipazione alle riunioni della conferenza meramente facoltativa. Sono state invece accolte le censure relative al difetto di istruttoria e di motivazione, all’art. 10-bis l. 241/1990 e al soccorso istruttorio. Le criticità sullo studio idraulico relativo al tombamento del fosso Camporile erano state rilevate soltanto nell’ultima riunione della conferenza interna e non era stata offerta alla società la possibilità di integrare il progetto o la documentazione. La determina non aveva esaminato le puntuali osservazioni della società, né aveva chiarito l’eventuale insufficienza dello studio idraulico richiamato dalla stessa. Inoltre, il riferimento alle carenze impiantistiche e alle necessarie modifiche progettuali era generico e non consentiva di comprendere quali fossero le criticità ostative. Il TAR ha rilevato un salto logico tra le osservazioni tecniche di ARPA sulle sorgenti odorigene, sui sistemi di aspirazione e sulle emissioni e il contenuto del diniego. In particolare, non era stato spiegato il superamento del precedente parere favorevole del servizio regionale competente in materia di emissioni, che aveva ritenuto autorizzabile il progetto con prescrizioni, anche riguardo allo stoccaggio delle biomasse. L’amministrazione avrebbe dovuto esplicitare le risultanze istruttorie e motivare adeguatamente il mutamento di valutazione. Il sesto motivo è stato respinto perché i pareri comunali non erano stati considerati autonomamente ostativi, ma solo quali rappresentazioni dell’interesse della collettività. La determina è stata quindi annullata per difetto di istruttoria e motivazione, senza esaminare più specificamente le questioni tecniche sulle emissioni. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  «sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti» «[l]e opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3»

  La qualificazione delle opere come di pubblica utilità, indifferibili e urgenti riguarda le opere autorizzate, non ogni progetto relativo a impianti da fonti rinnovabili; le valutazioni delle amministrazioni coinvolte nel procedimento autorizzatorio restano necessarie.

• art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021

  La localizzazione in area idonea comporta semplificazioni procedimentali, tra cui la riduzione dei termini e la natura obbligatoria ma non vincolante del parere paesaggistico, ma non elimina le valutazioni delle amministrazioni coinvolte ai sensi dell’art. 12 d.lgs. 387/2003.

• art. 14-ter l. 241/1990

  «ciascuna Amministrazione convocata sia rappresentata in sede di conferenza di servizi da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa»

  La conferenza di servizi interna regionale può concorrere alla formazione della posizione unitaria dell’amministrazione regionale, in attuazione della facoltà riconosciuta alle Regioni di definire le modalità di designazione del proprio rappresentante unico; la partecipazione del proponente alle riunioni è meramente facoltativa.

• art. 37 l.r. Umbria 8/2011

  Disciplina la conferenza di servizi interna regionale, alla quale partecipano i responsabili delle strutture regionali interessate e non necessariamente il soggetto proponente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’amministrazione non deve confutare analiticamente ogni osservazione del privato, ma deve rendere una motivazione complessiva e logicamente coerente dalla quale emerga che le osservazioni sono state effettivamente considerate; tale requisito non è soddisfatto quando il provvedimento omette di confrontarsi con argomentazioni tecniche potenzialmente decisive.

• art. 269 d.lgs. 152/2006

  Nel procedimento relativo alle emissioni in atmosfera, il superamento di una precedente istruttoria favorevole e di un parere autorizzatorio con prescrizioni richiede una motivazione esplicita e adeguata sulle ragioni del mutamento di valutazione.

• artt. 28 e 50 c.p.a.

  L’intervento ad adiuvandum o ad opponendum è ammissibile quale intervento adesivo dipendente solo quando l’interventore allega una posizione giuridica collegata o dipendente da quella fatta valere in giudizio, anche mediante un interesse di fatto qualificato; non è sufficiente la generica prospettazione di un possibile pregiudizio.

Massime di principio

• La qualificazione di un impianto alimentato da fonti rinnovabili come opera di pubblica utilità, indifferibile e urgente ai sensi dell’art. 12, comma 1, d.lgs. 387/2003 opera con riferimento alle opere autorizzate e non attribuisce a ogni progetto non ancora autorizzato una prevalenza automatica sulle valutazioni negative delle amministrazioni coinvolte.
• La localizzazione di un progetto in un’area idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021 comporta le semplificazioni procedimentali previste dalla legge, ma non esonera l’amministrazione dal valutare le criticità tecniche, ambientali e progettuali emerse nella conferenza di servizi né impone il rilascio dell’autorizzazione.
• La conferenza di servizi interna regionale, prevista dalla normativa regionale in attuazione dell’art. 14-ter, comma 5, l. 241/1990, è legittima quando serve a formare la posizione unitaria della Regione da esprimere nella conferenza esterna; la partecipazione del proponente alle riunioni interne non è necessaria se la disciplina applicabile non la prevede e l’art. 14-ter, comma 6, configura il suo invito come facoltativo.
• Quando una criticità tecnica potenzialmente ostativa viene rilevata soltanto nella fase conclusiva del procedimento e può essere superata mediante integrazioni documentali o progettuali, l’amministrazione deve consentire al proponente di interloquire e, nei limiti consentiti dalla disciplina procedimentale, di integrare la documentazione; non può fondare il diniego su una carenza mai previamente contestata senza confrontarsi con le successive osservazioni dell’interessato.
• Il provvedimento conclusivo deve individuare con sufficiente precisione le carenze progettuali e spiegare il nesso tra tali carenze, le modifiche ritenute necessarie e l’impossibilità di autorizzare il progetto. È illegittima la motivazione che richiami genericamente carenze impiantistiche o modifiche sostanziali senza specificarne contenuto e incidenza.
• Quando l’amministrazione intende superare una precedente istruttoria tecnica favorevole, eventualmente accompagnata da prescrizioni, deve esplicitare le risultanze istruttorie sopravvenute e motivare il percorso logico che giustifica il mutamento di valutazione; il mero richiamo a un parere successivo e generico non è sufficiente.

Come è indicizzato