Sentenza n. 2513/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza di cessazione dell’attività di asilo nido e, con motivi aggiunti, i successivi dinieghi e conferme del diniego. Ha dedotto, quanto all’ordine di cessazione, la violazione dell’art. 7 della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, l’erronea qualificazione dell’attività come esercitata senza titolo e la possibilità di iniziare l’attività mediante la sola presentazione dell’istanza o della SCIA. Quanto al diniego dell’autorizzazione, ha contestato la ritenuta mancanza del parere igienico-sanitario, sostenendo che i certificati ASL prodotti attestassero l’idoneità dell’intero plesso e degli spazi destinati al nido; ha inoltre dedotto la completezza della documentazione, l’autonomia funzionale dei locali, l’assenza di necessità di produrre curricula e titoli di studio oltre alla documentazione richiesta, il difetto di istruttoria per mancato sopralluogo, la tardiva contestazione di alcuni profili, l’illegittima composizione dell’ufficio procedente e la mancata concessione di un termine per integrare la documentazione. Ha infine sostenuto che il successivo rilascio dell’autorizzazione, nel 2026, con la medesima documentazione sanitaria già prodotta, dimostrasse la contraddittorietà dell’operato amministrativo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Regione Campania, poiché gli atti impugnati erano di esclusiva competenza del Consorzio. Ha respinto il ricorso principale: l’asilo nido rientra tra i servizi residenziali e semiresidenziali della Sezione A del Catalogo regionale e il relativo esercizio è subordinato al previo rilascio dell’autorizzazione, non essendo sufficiente la presentazione di una SCIA o di una semplice istanza. Accertato che l’attività era esercitata senza autorizzazione, il Consorzio era tenuto ad applicare l’art. 13, comma 4, del Regolamento regionale n. 4/2014, disponendo l’immediata cessazione; la mancata comunicazione di avvio non incideva quindi sulla legittimità della misura vincolata. Sono stati respinti anche i motivi aggiunti. Il diniego era plurimotivato e risultava comunque sorretto dalla carenza di un’idonea certificazione igienico-sanitaria riferita agli spazi rilevanti per l’autorizzazione: il parere del 6 aprile 2023 riguardava soltanto alcune aule, mentre quello dell’ottobre 2023 era successivo alla domanda del 13 aprile 2023. Il parere del 2021 si riferiva a una precedente istanza, già definita negativamente, e non era utile per il nuovo procedimento. Il successivo accoglimento dell’istanza del 2025 non dimostrava l’illegittimità dei precedenti dinieghi, essendo fondato anche su un distinto certificato ASL del 2025. Le ulteriori censure sono state ritenute tardive, assorbite o comunque non decisive. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Consorzio per 4.000 euro oltre accessori; spese compensate nei rapporti con la Regione.

Norme richiamate

• art. 4 Regolamento regionale Campania n. 4/2014

  L'esercizio dei servizi residenziali e semi-residenziali … è subordinato al rilascio di apposita autorizzazione da parte dell'amministrazione competente individuata dall'ambito territoriale nel quale sono ubicati i servizi.

  L’esercizio dell’asilo nido, quale servizio residenziale o semiresidenziale della Sezione A del Catalogo, richiede il previo rilascio dell’autorizzazione; la sola presentazione di una SCIA o di un’istanza non abilita all’esercizio.

• art. 7 Regolamento regionale Campania n. 4/2014

  L’esercizio delle attività dei servizi domiciliari e territoriali indicati nella Sezione B del Catalogo è subordinato alla presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) secondo la disciplina dell’art. 19 della legge n. 241/1990.

  La disciplina della SCIA riguarda i servizi domiciliari e territoriali della Sezione B e non si applica all’asilo nido, ricompreso nella Sezione A.

• art. 13, comma 4, Regolamento regionale Campania n. 4/2014

  L’amministrazione competente dell’ambito territoriale, se accerta lo svolgimento di servizi senza il prescritto titolo abilitativo, ordina l’immediata cessazione dell’attività, ne dà comunicazione all’autorità giudiziaria e applica la sanzione prevista dalla legge.

  L’accertamento dell’esercizio di un servizio senza il prescritto titolo impone all’amministrazione l’ordine immediato di cessazione dell’attività.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dell’ordine di cessazione quando l’amministrazione accerta l’assenza del titolo autorizzatorio e applica il meccanismo vincolato previsto dall’art. 13, comma 4, del regolamento regionale.

• art. 6 Regolamento regionale Campania n. 4/2014

  La documentazione da allegare all’istanza comprende l’illustrazione della dotazione organica e delle relative qualifiche e funzioni; la produzione di ulteriore documentazione, quale titoli di studio e curricula, può essere suscettibile di integrazione mediante soccorso istruttorio, ma la domanda può essere respinta per autonome carenze sostanziali non superate.

Massime di principio

• L’esercizio di un asilo nido, in quanto servizio residenziale o semiresidenziale incluso nella Sezione A del Catalogo regionale, è subordinato al previo rilascio dell’autorizzazione dell’amministrazione competente; la presentazione di una SCIA o di una mera istanza non abilita il gestore a iniziare o proseguire l’attività.
• Quando l’amministrazione accerta lo svolgimento di un servizio soggetto ad autorizzazione senza che il titolo sia stato rilasciato, l’ordine di immediata cessazione previsto dal regolamento regionale costituisce misura vincolata; la mancata comunicazione di avvio del procedimento non ne determina l’illegittimità.
• Nel procedimento autorizzatorio, la certificazione igienico-sanitaria deve riferirsi agli spazi e alla configurazione strutturale rilevanti per l’attività richiesta; un parere riferito soltanto ad alcuni locali non dimostra il possesso dei requisiti dell’intero servizio.
• La documentazione sopravvenuta dopo la presentazione dell’istanza non può sanare retroattivamente la carenza documentale esistente al momento della decisione negativa, quando il procedimento si è concluso sulla base dei requisiti allora dimostrati.
• Il rilascio di una successiva autorizzazione non comporta, di per sé, l’illegittimità dei precedenti dinieghi relativi a una diversa istanza, soprattutto quando il nuovo titolo sia fondato su documentazione distinta o aggiornata.

Come è indicizzato