Sentenza n. 3530/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società proprietaria aveva impugnato l’ordinanza comunale del 14 luglio 2023, con cui era stata ordinata la rimessione in pristino di varie opere realizzate presso un complesso sportivo, tra cui una tensostruttura a copertura di tre campi da padel, uno spogliatoio, locali tecnici, tettoie e la chiusura di un porticato. Deduceva violazione degli artt. 23, 27, 31, 36 e 37 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990, carenza dei presupposti, sproporzione, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà ed erroneità dei rilievi comunali. La società sosteneva di disporre di capacità edificatoria residua derivante da un precedente progetto e, comunque, della nuova disciplina del PGT del 2022; affermava inoltre la possibilità di regolarizzare le opere mediante accertamento di conformità. Dopo il rigetto della domanda cautelare, provvedeva alla rimozione delle opere. Con il ricorso R.G. 704/2025 impugnava gli atti successivi, deducendo che l’acquisizione non avrebbe potuto operare poiché le opere residue erano state rimosse, la proprietaria non aveva la disponibilità materiale della tensostruttura, detenuta da una società affittuaria, e per le tettoie era stata presentata istanza di accertamento di conformità. Contestava inoltre la finalità asseritamente espropriativa e di valorizzazione dell’area, l’incompetenza della Giunta comunale e l’illegittimità derivata della sanzione pecuniaria. Con il secondo motivo sosteneva che l’acquisizione avesse riguardato anche aree legittimamente assentite, compresi i campi da padel. Con il terzo motivo denunciava carenza di motivazione e violazione della proporzionalità nella determinazione dell’area acquisita, pari a 4.405 mq a fronte di una superficie abusiva non demolita di circa 1.612 mq, nonché errori nella perimetrazione e inclusione di beni di terzi.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Quanto al ricorso R.G. 2186/2023, lo ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: la ricorrente aveva integralmente rimosso le opere oggetto dell’ordinanza di demolizione, sicché l’atto aveva esaurito i propri effetti pratici e l’annullamento non avrebbe prodotto alcuna utilità concreta e attuale. Quanto al ricorso R.G. 704/2025, lo ha accolto parzialmente. Ha respinto le censure relative alla mancata imputabilità dell’inottemperanza, ritenendo che il proprietario resti destinatario dell’ordine di demolizione e debba attivarsi per superare l’eventuale inerzia dell’affittuario; la mera esistenza di un contratto di affitto d’azienda non costituisce impedimento assoluto all’ottemperanza. Ha inoltre ritenuto che la rimozione successiva alla scadenza del termine di novanta giorni non impedisse l’acquisizione, già prodottasi ipso iure alla scadenza del termine, né che l’istanza di accertamento di conformità presentata nel dicembre 2024 potesse sospendere o impedire l’effetto acquisitivo maturato nell’ottobre 2023. Il diniego di sanatoria è stato ritenuto congruamente motivato per mancanza della prova della doppia conformità richiesta dall’art. 36 d.P.R. 380/2001. È stata respinta anche la censura di incompetenza della Giunta: la delibera era un atto di indirizzo politico, mentre l’accertamento dell’inottemperanza, l’acquisizione e la sanzione pecuniaria erano atti gestionali di competenza dirigenziale; la competenza del Consiglio comunale prevista dall’art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001 riguarda una fase successiva e distinta, relativa alla valutazione di prevalenti interessi pubblici per il mantenimento dell’opera acquisita. È stata respinta la censura sull’estensione dell’acquisizione ai campi da padel, poiché l’acquisizione comprende il bene abusivo e l’area di sedime, non necessariamente la sola porzione fisica del manufatto. È stato invece accolto il terzo motivo limitatamente all’acquisizione dell’area ulteriore rispetto al sedime: l’Amministrazione aveva acquisito 4.405 mq a fronte di circa 1.612 mq di sedime senza indicare le prescrizioni urbanistiche applicate, i criteri di calcolo e le specifiche ragioni di interesse pubblico giustificative. Sono state quindi annullate l’ordinanza n. 2/2025 e la delibera di Giunta n. 3/2025 limitatamente all’area eccedente il sedime delle opere non tempestivamente demolite. È stato lasciato fermo l’effetto acquisitivo già prodotto ope legis relativamente ai manufatti abusivi e alla loro area di sedime, con facoltà del Comune di rideterminare l’eventuale area ulteriore mediante un nuovo provvedimento adeguatamente motivato. Il ricorso è stato respinto per il resto. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune

  L’acquisizione del bene abusivo e dell’area di sedime si produce ipso iure alla scadenza del termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine di demolizione; l’atto successivo di accertamento ha natura dichiarativa. L’acquisizione dell’area ulteriore richiede invece una motivazione puntuale sulle ragioni di interesse pubblico, sulle prescrizioni urbanistiche applicate e sui criteri di calcolo.

• art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001

  prevalenti interessi pubblici

  La competenza del Consiglio comunale alla valutazione dei prevalenti interessi pubblici opera dopo l’acquisizione del bene e riguarda la decisione sull’eventuale mancata demolizione dell’opera; non incide sull’automatismo acquisitivo né impedisce alla Giunta di adottare un atto di indirizzo politico-prodromico.

• art. 36, comma 1, d.P.R. 380/2001

  La sanatoria richiede la conformità dell’intervento sia alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento della realizzazione dell’abuso sia a quella vigente al momento della domanda. Un’istanza presentata dopo la scadenza del termine di novanta giorni e dopo il consolidamento dell’acquisizione non è idonea a sospendere o impedire l’effetto acquisitivo.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale

  Gli atti repressivi edilizi, compresi l’accertamento dell’inottemperanza, l’acquisizione e l’irrogazione delle sanzioni, costituiscono atti di gestione di competenza dirigenziale.

• art. 48 d.lgs. 267/2000

  Consente alla Giunta di esercitare la competenza residuale di governo e di adottare atti di indirizzo, senza sostituirsi al dirigente nell’adozione degli atti gestionali.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso è improcedibile quando sopravviene il venir meno dell’interesse concreto, attuale e personale alla decisione di annullamento.

Massime di principio

• L’interesse all’annullamento deve sussistere per tutta la durata del giudizio; la rimozione integrale delle opere oggetto di un’ordinanza di demolizione rende improcedibile il ricorso quando l’annullamento non può più produrre alcuna utilità concreta e attuale e l’atto non conserva effetti lesivi autonomi.
• L’acquisizione gratuita prevista dall’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 del bene abusivo e della relativa area di sedime si produce automaticamente alla scadenza del termine di novanta giorni assegnato per la demolizione; il successivo accertamento dell’inottemperanza è atto dichiarativo e non costitutivo.
• Il proprietario resta destinatario dell’ordine di demolizione e, anche quando il bene sia detenuto da un locatario o da un affittuario d’azienda, deve dimostrare di essersi attivamente adoperato con gli strumenti giuridici e materiali disponibili per ottenere l’esecuzione dell’ordine; la mera esistenza del rapporto privatistico non esclude l’imputabilità dell’inottemperanza ai fini dell’acquisizione.
• L’istanza di accertamento di conformità presentata dopo la scadenza del termine di novanta giorni e dopo il verificarsi dell’acquisizione ope legis non può sospendere né impedire il procedimento sanzionatorio; in ogni caso, la sanatoria richiede la prova della doppia conformità urbanistico-edilizia nei due momenti temporali previsti dall’art. 36 d.P.R. 380/2001.
• L’acquisizione dell’area ulteriore rispetto al sedime delle opere abusive richiede una motivazione specifica e verificabile, con indicazione delle concrete ragioni di interesse pubblico, delle prescrizioni urbanistiche applicabili e dei criteri di calcolo dell’area necessaria alla realizzazione di opere analoghe; il mero rispetto del limite massimo del decuplo della superficie abusiva o il generico richiamo a parcheggi, autonomia dei servizi e spazi di rispetto non sono sufficienti.
• Gli atti repressivi edilizi e l’accertamento dell’inottemperanza sono atti gestionali di competenza dirigenziale; un atto di indirizzo della Giunta non determina incompetenza quando non sostituisce il provvedimento finale e non costituisce la valutazione consiliare, successiva all’acquisizione, sui prevalenti interessi pubblici al mantenimento dell’opera.

Come è indicizzato