Parere n. 1143/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ricorso straordinario sulle proroghe onerose delle concessioni Bingo

Il parere della Sezione Prima riguarda il ricorso straordinario proposto da una società titolare di una concessione per la raccolta del gioco del Bingo contro l’Agenzia delle dogane e dei monopoli e il Ministero dell’economia e delle finanze. L’impugnazione concerneva la nota del 30 maggio 2023 relativa alle modalità di pagamento del corrispettivo una tantum previsto per la proroga onerosa delle concessioni, nonché le successive richieste di pagamento e l’escussione della fideiussione.

Quadro normativo e vicenda amministrativa

Il sistema delle concessioni Bingo era stato interessato da successive proroghe tecniche onerose, disciplinate in particolare dall’art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 e dalle successive modifiche legislative. L’art. 1, comma 124, della legge n. 197 del 2022 aveva poi previsto, in attesa della riorganizzazione della disciplina del gioco, la proroga fino al 31 dicembre 2024 delle concessioni in scadenza il 31 marzo 2023, accompagnata da un corrispettivo una tantum, maggiorato del 15 per cento e da versare in rate.

L’Agenzia delle dogane e dei monopoli aveva pubblicato un avviso il 4 maggio 2023 e successivamente adottato la nota del 30 maggio 2023, contenente le indicazioni operative sulle modalità di pagamento. Alla nota erano seguite richieste di pagamento rivolte alla società e l’escussione della garanzia fideiussoria.

Motivi del ricorso

La società aveva dedotto, in sintesi:

• l’erronea interpretazione dell’art. 1, comma 124, della legge n. 197 del 2022, con riferimento alla natura e alla decorrenza del nuovo periodo di proroga;
• la violazione degli artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost., dell’art. 117, comma 1, Cost., della direttiva 2014/23/UE, dei Trattati dell’Unione e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
• la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, concorrenza, certezza del diritto, legittimo affidamento, uguaglianza e non discriminazione;
• la natura tributaria del canone concessorio e la conseguente illegittimità derivata della disciplina legislativa;
• l’invalidità derivata delle successive richieste di pagamento e dell’escussione della fideiussione.

La ricorrente aveva inoltre chiesto, ove necessario, il rinvio alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia dell’Unione europea, nonché la disapplicazione della normativa interna per contrasto con il diritto dell’Unione.

Precedenti procedurali e diritto dell’Unione

La Sezione aveva inizialmente rilevato possibili profili di violazione del principio di alternatività del ricorso straordinario, poiché le censure riproducevano quelle già proposte dalla medesima società in un giudizio davanti al TAR Lazio e successivamente davanti al Consiglio di Stato. Il procedimento era stato sospeso anche in attesa delle pronunce della Corte di giustizia e degli sviluppi dei numerosi contenziosi promossi dai concessionari.

Il parere richiama la sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite da C-728/22 a C-730/22, secondo cui la direttiva 2014/23/UE è applicabile a determinate proroghe legislative successive alla data limite di trasposizione e può ostare a proroghe unilaterali accompagnate dall’aumento del canone, dal divieto di trasferimento dei locali e dall’obbligo di accettazione della proroga per poter partecipare a future procedure di riassegnazione. La Corte ha anche escluso che la direttiva impedisca in assoluto l’avvio di procedimenti amministrativi volti a modificare le condizioni della concessione quando eventi imprevedibili incidano significativamente sul rischio operativo.

Tali questioni non sono state tuttavia esaminate nel merito nel presente parere.

Difetto di giurisdizione

La Sezione ha ritenuto fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Agenzia. L’art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di concessioni di pubblici servizi, ma esclude quelle concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi.

Secondo il Consiglio di Stato, la controversia riguarda esclusivamente il pagamento di canoni concessori dovuti ex lege ai sensi dell’art. 1, comma 124, della legge n. 197 del 2022. Essa ha quindi natura meramente patrimoniale e non coinvolge l’esercizio di poteri discrezionali dell’amministrazione. Ne consegue che la controversia spetta al giudice ordinario.

La Sezione richiama, quale precedente conforme, il proprio parere del 26 giugno 2025, n. 635.

Traslatio iudicii e dispositivo

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. La Sezione ha però riconosciuto alla società la facoltà di riproporre la domanda davanti al giudice ordinario, applicando con gli opportuni adattamenti l’art. 11, comma 2, c.p.a.

Gli effetti processuali e sostanziali della domanda sono conservati se la riproposizione avviene entro il termine perentorio di tre mesi dalla notificazione della decisione, restando ferme le preclusioni e le decadenze già intervenute. Poiché il ricorso è stato definito in rito, il Collegio non ha deciso le questioni relative al principio di alternatività, alla tardività dei motivi aggiunti, alla lesività degli atti, all’interesse a ricorrere, alla compatibilità costituzionale ed europea della disciplina e alla fondatezza delle censure sostanziali.