Sentenza n. 1630/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza di demolizione deducendo, in primo luogo, la violazione dei principi di economicità, collaborazione, buona fede, buon andamento e divieto di aggravamento del procedimento, nonché degli artt. 3 e 31 del d.P.R. 380/2001 e del regolamento edilizio comunale, per avere il Comune adottato sette distinte ordinanze sulla base di un’unica relazione di accertamento. Secondo i ricorrenti, il frazionamento avrebbe aggravato il procedimento e il diritto di difesa e avrebbe potuto determinare una moltiplicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001. È stata inoltre dedotta la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che la partecipazione avrebbe consentito di dimostrare la riconducibilità delle opere all’edilizia libera e di contestare il frazionamento delle ordinanze. Con l’ultimo motivo sono stati dedotti travisamento dei fatti, violazione dell’art. 6 d.P.R. 380/2001, dell’art. 3 l.r. Sicilia n. 16/2016 e del d.m. 2 marzo 2018, nonché difetto di istruttoria. I ricorrenti hanno sostenuto che il canile rientrasse tra i ricoveri per animali domestici soggetti a edilizia libera, che il serbatoio fosse una cisterna interrata esente da titolo e che gli ulteriori manufatti fossero una struttura metallica precaria o diruta. Hanno anche dedotto la posteriorità dei vincoli gravanti sull’area rispetto alla realizzazione delle opere.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di riunione, precisando che la riunione ex art. 70 c.p.a. è facoltativa e rimessa a una valutazione di opportunità, pur rilevando che i ricorsi erano stati trattati congiuntamente in udienza. Il primo motivo è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato. È stata ritenuta inammissibile, per carenza di interesse attuale, la censura relativa alla futura sanzione pecuniaria per inottemperanza, poiché l’ordinanza conteneva soltanto un avviso e nessuna sanzione era stata ancora irrogata; la questione avrebbe potuto essere proposta contro l’eventuale successivo provvedimento sanzionatorio. Per il resto, il frazionamento delle opere in più ordinanze non è stato ritenuto invalidante: i ricorrenti non avevano dimostrato che le istanze di condono riguardassero anche i manufatti oggetto dell’ordinanza e, comunque, la violazione del divieto di aggravamento, ove configurabile, avrebbe carattere meramente formale e non inciderebbe sulla validità dell’atto finale. Il motivo sull’omessa comunicazione di avvio è stato respinto, poiché l’ordine di demolizione di opere abusive costituisce esercizio vincolato del potere repressivo e la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto condurre a un esito diverso; inoltre, neppure in giudizio erano emersi elementi decisivi idonei a escludere la demolizione. È stato respinto anche il motivo sull’edilizia libera. Il canile, pur riconducibile astrattamente alla categoria dei ricoveri per animali, era una struttura in muratura di circa 47 m³, con corte in battuto cementizio e recinzione in ferro, dunque idonea ad alterare stabilmente e durevolmente lo stato dei luoghi. Il serbatoio, realizzato in cemento armato, fuoriusciva dal terreno per circa 4,50 metri e non era interrato, sicché non rientrava nella disciplina delle cisterne interrate eseguibili senza titolo. Anche la struttura metallica con copertura in fibrocemento, il muro in blocchi di calcestruzzo e il manufatto diruto in cemento armato alteravano stabilmente, non occasionalmente e non irrilevantemente lo stato dei luoghi, a prescindere dal mancato stabile infissione al suolo. I ricorrenti, inoltre, non avevano provato né la precisa epoca di realizzazione delle opere né la posteriorità dei vincoli, fatti costitutivi della pretesa e gravanti su di loro secondo il principio di vicinanza della prova. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e per il resto respinto, con compensazione integrale delle spese.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi è una facoltà discrezionale del giudice, giustificata da esigenze di opportunità, economicità e speditezza.

• art. 1, commi 2 e 2-bis, l. 241/1990

  Il divieto di aggravamento e i doveri di collaborazione e buona fede non determinano, di per sé, l’invalidità del provvedimento quando la dedotta violazione non incide sul contenuto della decisione finale.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione non impone necessariamente l’adozione di un’unica ordinanza quando l’amministrazione abbia distinto le opere per particella o per autonomia strutturale e funzionale.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria, in linea generale, per l’adozione dell’ordine di demolizione di opere abusive, trattandosi di attività vincolata, salvo che emergano elementi concreti idonei a condurre a un diverso esito.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione è espressione di potere repressivo vincolato e può riguardare opere abusivamente realizzate valutate anche nel loro complessivo impatto sul territorio.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione, quando soltanto preannunciata e non ancora irrogata, non integra un atto attuale lesivo impugnabile.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Le opere che producono una stabile e durevole trasformazione del territorio, per dimensioni, materiali, volumetria o destinazione funzionale, non rientrano nell’attività edilizia libera.

• art. 3 l.r. Sicilia 10 agosto 2016, n. 16

  La disciplina regionale sull’edilizia libera per cisterne e opere connesse riguarda le opere interrate; un serbatoio in cemento armato emergente dal terreno e di rilevanti dimensioni richiede titolo edilizio.

• d.m. 2 marzo 2018, voce n. 47

  «Ricovero per animali domestici e da cortile, voliera e assimilata, con relativa recinzione»

  La voce comprende soltanto strutture che non determinano una perdurante alterazione dello stato dei luoghi e non incidono stabilmente sull’assetto urbanistico-edilizio; non vi rientra un fabbricato in muratura con volumetria significativa e opere accessorie cementizie.

• art. 2697 c.c.

  La parte che deduce la posteriorità dei vincoli rispetto alla realizzazione delle opere deve provare la data di realizzazione dei manufatti e l’epoca di imposizione dei vincoli, anche in applicazione del principio di vicinanza della prova.

Massime di principio

• La riunione di ricorsi connessi è una scelta discrezionale del giudice amministrativo, rimessa a esigenze di opportunità, economicità e speditezza, e non costituisce un diritto della parte.
• La contestazione della futura sanzione pecuniaria conseguente all’inottemperanza a un ordine di demolizione è inammissibile per carenza di interesse attuale quando l’ordinanza contiene soltanto un avviso e la sanzione non sia stata ancora concretamente irrogata.
• La violazione del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo ha carattere meramente formale e non comporta l’invalidità del provvedimento finale se non dimostra un’incidenza sostanziale sul contenuto della decisione.
• L’ordine di demolizione di opere abusive, quale espressione di attività repressiva vincolata, non richiede di regola la previa comunicazione di avvio del procedimento, salvo che il privato dimostri l’esistenza di elementi concreti che avrebbero potuto determinare un esito diverso.
• La qualificazione di un manufatto come attività edilizia libera dipende dall’impatto obiettivo e intrinseco dell’opera: strutture in muratura o cemento armato, con volumetria, altezza e materiali tali da alterare stabilmente lo stato dei luoghi, richiedono titolo edilizio anche se destinate a ricovero di animali, deposito o serbatoio.
• Il manufatto non infisso stabilmente al suolo è comunque una costruzione soggetta a titolo edilizio quando, valutato secondo la sua destinazione funzionale, alteri lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale.

Come è indicizzato