Sentenza n. 4455/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Nel giudizio di primo grado era stato impugnato il diniego del Ministero dell’Istruzione e del Merito relativo all’istanza di riconoscimento di un titolo conseguito in Spagna presso un’università, in collaborazione con soggetti privati, consistente in un corso in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo. Il TAR aveva ritenuto illegittimo il diniego perché non preceduto da un’adeguata comparazione tra il percorso formativo spagnolo e quello richiesto in Italia, richiamando la direttiva 2005/36/CE e i principi elaborati dall’Adunanza plenaria. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo: travisamento dei fatti, poiché il diniego sarebbe stato preceduto da un’analitica comparazione dei percorsi formativi; erroneità dell’affermazione secondo cui un obbligo comparativo deriverebbe anche direttamente dal TFUE, oltre che dalla direttiva 2005/36/CE; erronea valutazione dell’istruttoria, che avrebbe incluso l’interlocuzione con il Ministero dell’Università e della Ricerca. Il diniego ministeriale si fondava su due ragioni: il titolo non era legalmente riconosciuto dallo Stato spagnolo e non consentiva l’accesso all’insegnamento in Spagna; inoltre, anche a voler procedere alla comparazione, permanevano differenze incolmabili tra la formazione spagnola e i requisiti italiani.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto legittima, innanzitutto, la motivazione principale del diniego: il titolo era un titolo proprio, ossia non ufficiale, dell’università spagnola, privo di riconoscimento legale nello Stato d’origine e inidoneo ad abilitare all’esercizio della professione regolamentata in Spagna. Richiamando la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025 nelle cause C-340/2024 e C-442/2024, il Collegio ha affermato che gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono allo Stato ospitante di prendere in considerazione, ai fini del riconoscimento delle qualifiche professionali, un titolo di formazione non legalmente riconosciuto e privo di carattere ufficiale nello Stato d’origine. L’obbligo di comparazione analitica delle competenze presuppone infatti l’esistenza di un titolo ufficiale rilasciato o riconosciuto dallo Stato membro d’origine, sulla base del principio di reciproca fiducia tra gli Stati membri. Poiché il titolo controverso non aveva tale natura, esso era insuscettibile di riconoscimento anche senza procedere alla comparazione dei percorsi formativi. Il Collegio ha comunque ritenuto legittima anche la motivazione subordinata: il Ministero aveva svolto un’istruttoria e una valutazione comparativa, anche sulla base del parere sfavorevole del Ministero dell’Università e della Ricerca, individuando differenze incolmabili tra i due sistemi formativi, mai specificamente contestate dall’interessata. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali e della sopravvenienza della pronuncia della Corte di giustizia UE.

Norme richiamate

• art. 45 TFUE

  "gli articoli 45 e 49 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non impongono allo Stato membro ospitante un obbligo di prendere in considerazione, nell’ambito dell’esame di una domanda di riconoscimento delle qualifiche professionali, un titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto da tale Stato e sia privo di qualsiasi carattere ufficiale in detto Stato"

  La libera circolazione dei lavoratori non impone allo Stato ospitante di considerare, ai fini del riconoscimento di una qualifica professionale, un titolo non ufficiale e non legalmente riconosciuto nello Stato d’origine.

• art. 49 TFUE

  "gli articoli 45 e 49 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non impongono allo Stato membro ospitante un obbligo di prendere in considerazione, nell’ambito dell’esame di una domanda di riconoscimento delle qualifiche professionali, un titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto da tale Stato e sia privo di qualsiasi carattere ufficiale in detto Stato"

  La libertà di stabilimento non comporta l’obbligo dello Stato ospitante di riconoscere o comparare titoli privi di carattere ufficiale nello Stato membro d’origine.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali presuppone un titolo di formazione che abiliti il richiedente a esercitare una professione regolamentata nello Stato membro d’origine; in mancanza, la direttiva non trova applicazione.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Le misure compensative possono rilevare nell’ambito della valutazione di un titolo ufficiale e comparabile, ma non sono necessarie quando il titolo straniero non è ufficiale e non abilita all’esercizio della professione nello Stato d’origine.

• art. 98 c.p.a.

  Ha costituito la base processuale dell’istanza cautelare in appello, accolta con sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza di primo grado.

Massime di principio

• L’obbligo dello Stato membro ospitante di procedere alla valutazione comparativa delle qualifiche professionali straniere presuppone che il titolo di formazione sia ufficiale e legalmente riconosciuto dallo Stato membro d’origine e abiliti, in tale Stato, all’esercizio della professione regolamentata.
• Gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione, ai fini del riconoscimento di una qualifica professionale, un titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto e sia privo di carattere ufficiale nello Stato d’origine.
• Il principio di reciproca fiducia tra gli Stati membri opera rispetto ai titoli di formazione rilasciati o riconosciuti come ufficiali dalle autorità dello Stato d’origine; non può essere invocato per titoli propri o non ufficiali di un’università, privi di efficacia abilitante nello Stato che li ha rilasciati.
• Quando il titolo straniero non è ufficiale e non abilita all’esercizio della professione nello Stato d’origine, il diniego di riconoscimento può essere fondato direttamente su tale carenza, senza che l’amministrazione sia tenuta a svolgere una comparazione analitica dei percorsi formativi dei due Stati.
• È comunque legittima la motivazione ulteriore con cui l’amministrazione, in via subordinata, evidenzi differenze sostanziali e incolmabili tra la formazione straniera e i requisiti professionali nazionali, purché tale valutazione sia preceduta da adeguata istruttoria e le differenze siano specificamente esposte.

Come è indicizzato