Cassazione Civile, Ordinanza n. 23603/2023 del 02/08/2023

Esito

La controversia

La controversia origina da un’ordinanza-ingiunzione con cui veniva sanzionato l’esercizio, in data 12.11.2014, di un servizio di trasporto pubblico non di linea per via d’acqua nel territorio comunale di Venezia, con imbarco e trasporto di passeggeri da Piazzale Roma a Piazza San Marco, ritenuto svolto senza la prescritta autorizzazione comunale. Al natante era però stata rilasciata un’autorizzazione NCC da un diverso Comune, con indicazioni operative specifiche (tra cui luogo di inizio e termine del servizio e modalità di effettuazione) che i giudici di merito hanno ritenuto non rispettate. Il Tribunale aveva rigettato l’opposizione all’ordinanza, e la Corte d’appello aveva confermato la decisione, ritenendo che l’attività si fosse svolta fuori dai limiti dell’autorizzazione e che la disciplina locale non contrastasse con il diritto UE. In cassazione la società ha dedotto violazione e falsa applicazione della legge quadro sul trasporto non di linea, del d.l. 138/2011, del d.l. 1/2012, della L.R. Veneto n. 63/1993 e del regolamento comunale, sostenendo che la navigazione nel territorio comunale fosse liberalizzata e che eventuali limiti ambientali dovessero valere per tutti; ha inoltre prospettato il contrasto con il diritto dell’Unione, con la disciplina antitrust e con la direttiva sul commercio elettronico, chiedendo anche rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia. La ricorrente ha pure sostenuto che, per effetto delle modifiche legislative intervenute, non potessero applicarsi le previgenti disposizioni della legge n. 21/1992 o che esse fossero comunque incompatibili con il diritto UE.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso e ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Venezia in diversa composizione, anche per le spese. La Corte ha prima richiamato i principi delle Sezioni unite sulla disciplina del noleggio con conducente, chiarendo che le previgenti disposizioni della legge n. 21/1992 non risultano abrogate ma integrate dalle modifiche normative e restano vigenti nel periodo di sospensione richiamato. Tuttavia, ha ritenuto assorbente un diverso profilo: la violazione contestata non poteva essere qualificata come esercizio del servizio in assenza totale di autorizzazione, poiché il natante era comunque munito di autorizzazione rilasciata da altro Comune. In tale situazione, secondo la giurisprudenza richiamata, non si applica la fattispecie sanzionatoria per mancanza di autorizzazione assoluta, ma eventualmente quella per difformità dalle condizioni del titolo, con diversa disciplina anche quanto alla confisca. La Corte ha quindi censurato la decisione di merito per avere equiparato il mancato rispetto delle condizioni autorizzative all’assenza totale di titolo, disponendo un nuovo esame; tutte le ulteriori questioni, incluse le richieste di rinvio pregiudiziale, sono state dichiarate assorbite.

Norme richiamate

• L.R. Veneto n. 63/1993, art. 43, comma 1, lett. a)

  sanziona l’esercizio di servizi pubblici non di linea per via d’acqua in assenza della prescritta autorizzazione o licenza; non si applica quando il servizio è svolto con autorizzazione rilasciata da altro Comune, ancorché in difformità dalle condizioni del titolo.

• Regolamento comunale attuativo, art. 27, comma 1, lett. a)

  prevede la sanzione per l’esercizio del servizio senza la prescritta autorizzazione; la Corte richiama la necessità di distinguere tale ipotesi dalla mera violazione delle condizioni autorizzative.

• L.R. Veneto n. 63/1993, art. 44

  prevede la confisca obbligatoria del natante nelle ipotesi sanzionate come esercizio abusivo senza titolo, conseguenza non automaticamente estensibile alla mera difformità dal titolo.

• Regolamento comunale attuativo, art. 28

  richiamato quale base regolamentare della confisca nella fattispecie di esercizio senza autorizzazione.

• L. n. 21/1992, artt. 3, 8 e 11

  le disposizioni previgenti non sono state abrogate dalle modifiche del 2008/2009, ma integrate; restano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia delle nuove fattispecie.

• d.l. n. 207/2008, art. 29, comma 1-quater

  ha ridisegnato la disciplina del noleggio con conducente introducendo vincoli territoriali e organizzativi più stringenti.

• d.l. n. 244/2016, art. 9, comma 3

  norma di interpretazione autentica che ha sospeso l’efficacia delle fattispecie introdotte dal d.l. n. 207/2008, posticipandola prima al 31 dicembre 2016 e poi al 31 dicembre 2017.

• d.l. n. 138/2011, art. 3

  richiamato dalla ricorrente come norma che avrebbe inciso sulla liberalizzazione dei servizi di trasporto non di linea; la censura è stata poi assorbita.

• d.l. n. 1/2012, art. 1

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della pretesa liberalizzazione del settore; questione assorbita dall’accoglimento per diverso motivo.

• Legge n. 124/2017

  invocata dalla ricorrente come fonte di abrogazione delle disposizioni della legge quadro; la Corte non fonda la decisione su tale profilo.

• art. 267 TFUE

  richiamato dalla ricorrente per chiedere rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia; la relativa questione è stata assorbita.

• artt. 49 e 56 TFUE

  invocati dalla ricorrente quale parametro di compatibilità della disciplina nazionale e locale con la libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi; profilo assorbito.

• artt. 101 e 102 TFUE

  richiamati dalla ricorrente in relazione a profili antitrust e di accesso al mercato; profilo assorbito.

• Direttiva 2000/31/CE

  invocata dalla ricorrente in relazione al commercio elettronico; la Corte non si pronuncia nel merito perché la questione è assorbita.

Massime di principio

• Nel servizio di noleggio con conducente, la disciplina va letta distinguendo nettamente tra esercizio in assenza totale di autorizzazione ed esercizio difforme dalle condizioni del titolo: solo la prima ipotesi integra la fattispecie di abusivo esercizio sanzionata come carenza radicale di titolo.
• Quando il servizio è svolto con autorizzazione rilasciata da un Comune diverso, l’eventuale inosservanza delle condizioni operative previste dal titolo non può essere automaticamente equiparata all’assenza di autorizzazione.
• La confisca obbligatoria del natante, prevista per l’esercizio abusivo senza titolo, non può essere applicata in via automatica alle ipotesi di mera difformità dall’autorizzazione, dovendosi rispettare il criterio di ragionevolezza e proporzionalità della sanzione.
• Le modifiche legislative alla disciplina del NCC introdotte dal d.l. n. 207/2008, come sospese dalla successiva norma interpretativa, non hanno eliminato le previgenti disposizioni della legge quadro del 1992, che restano vigenti nel periodo considerato.
• La Corte di cassazione può accogliere il ricorso per una diversa ragione di diritto rispetto a quella prospettata dal ricorrente, purché il rilievo sia fondato sui fatti già acquisiti e non comporti mutamento officioso della domanda o introduzione di eccezioni nuove.

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