Sentenza n. 4267/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza comunale fondata congiuntamente sugli artt. 30 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, deducendo: eccesso di potere per perplessità, illogicità e travisamento, sul presupposto che le due disposizioni disciplinassero fattispecie diverse e che non fosse individuabile il potere concretamente esercitato; violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento; difetto di istruttoria e motivazione e insussistenza dei presupposti della lottizzazione abusiva materiale, poiché le opere insistevano su un unico lotto non frazionato e non avrebbero determinato un nuovo insediamento o un aggravio significativo del carico urbanistico; illegittimità derivata dal diniego di sanatoria; nullità o illegittimità dell'ordine per impossibilità materiale e giuridica di esecuzione, a causa del sequestro penale dei manufatti; erronea applicazione della sanzione demolitoria, assumendo che alcune opere fossero precarie o soggette a SCIA e che avrebbe dovuto applicarsi la sanzione pecuniaria; violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, anche con riferimento all'acquisizione gratuita al patrimonio comunale. Con motivi aggiunti ha impugnato la sanzione pecuniaria massima di 20.000 euro irrogata per l'inottemperanza all'ordinanza, sostenendo che l'art. 31, comma 4-bis, sarebbe applicabile soltanto alle fattispecie dell'art. 31 e non anche alla lottizzazione abusiva ex art. 30, nonché deducendo l'illegittimità derivata dell'atto sanzionatorio.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittimo il richiamo congiunto agli artt. 30 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, poiché la fattispecie comprendeva sia una lottizzazione abusiva materiale sia interventi realizzati in assenza di permesso di costruire. La lottizzazione materiale non richiede necessariamente il frazionamento del terreno o atti negoziali, potendo risultare dalla complessiva trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, dall'aggravio del carico insediativo e dal pregiudizio alla potestà programmatoria comunale. Nel caso concreto, i numerosi manufatti destinati ad attività produttiva e commerciale, realizzati in area agricola e in contrasto con gli strumenti urbanistici, integravano tali presupposti. L'omessa comunicazione di avvio non vizia l'ordinanza di demolizione, trattandosi di provvedimento vincolato e dovuto, sul cui contenuto la partecipazione non avrebbe potuto incidere. Il sequestro penale non costituiva un impedimento assoluto all'esecuzione: il destinatario avrebbe dovuto chiedere il dissequestro temporaneo indicando adeguatamente le modalità di ripristino e smaltimento dei materiali. Poiché la richiesta presentata era generica, era stata respinta per carenza di tali indicazioni e non era stata reiterata o integrata, il mancato adempimento è stato ritenuto imputabile al ricorrente. È stata quindi ritenuta legittima anche la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, essendo il ricorrente gravato dall'onere di provare la non imputabilità dell'inottemperanza. Le spese sono state poste a carico del ricorrente e liquidate in 2.000 euro, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici [...] o senza la prescritta autorizzazione.

  La disposizione comprende la lottizzazione abusiva materiale, che può derivare dalla complessiva trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, anche senza frazionamento negoziale del terreno, quando risultino un aggravio del carico insediativo e un pregiudizio alla potestà programmatoria comunale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale [...] ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione; se il responsabile dell'abuso non provvede [...] il bene e l'area di sedime [...] sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune.

  La norma consente l'ordine di demolizione per interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, con conseguente acquisizione gratuita in caso di inottemperanza.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Il testo della disposizione è richiamato, ma non integralmente riportato.

  La sanzione amministrativa pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione deve essere irrogata senza indugio e può accompagnare l'accertamento dell'inottemperanza. Il destinatario deve provare che il mancato adempimento non gli è imputabile.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Il testo della disposizione non è riportato.

  Gli interventi di nuova costruzione realizzati in area agricola, con trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, sono subordinati a permesso di costruire.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il testo della disposizione non è riportato.

  L'omessa comunicazione di avvio non conduce all'annullamento dell'ordinanza di demolizione, trattandosi di esercizio vincolato del potere repressivo e non potendo la partecipazione incidere sul contenuto dell'atto.

• artt. 7 ss. l. 241/1990

  Il testo delle disposizioni non è riportato.

  Le garanzie partecipative non sono necessarie, secondo la decisione, prima dell'adozione di un'ordinanza di demolizione avente natura vincolata e repressiva.

• art. 3 l. 241/1990

  Il testo della disposizione non è riportato.

  L'ordinanza è sufficientemente motivata quando individua la destinazione urbanistica dell'area, la natura e la consistenza delle opere, l'assenza dei titoli abilitativi e il contrasto con la disciplina urbanistica.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il testo della disposizione non è riportato.

  L'assenza dell'autorizzazione paesaggistica costituisce ulteriore elemento della qualificazione abusiva degli interventi realizzati.

• art. 85 disp. att. c.p.p.

  Il testo della disposizione non è riportato.

  Il destinatario dell'ordine di demolizione può chiedere all'autorità giudiziaria il dissequestro del bene, anche con prescrizioni, al fine di eseguire il ripristino.

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2023

  L'onere della prova in merito alla non imputabilità dell'omessa ottemperanza all'ordine di demolizione [...] ricade sul soggetto passivo dell'acquisizione in ossequio al principio di vicinanza della prova.

  Il destinatario dell'ordine di demolizione deve dimostrare che l'inottemperanza non è dipesa da una propria condotta colposa o volontaria, ma da ragioni ostative non imputabili.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva materiale può configurarsi anche in assenza di frazionamento o di atti negoziali di disposizione dei terreni, quando la complessiva attività edilizia determini una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, un aggravio del carico insediativo e un pregiudizio alla potestà programmatoria dell'amministrazione.
• È legittimo il richiamo congiunto agli artt. 30 e 31 del d.P.R. 380/2001 quando la medesima vicenda integri sia una lottizzazione abusiva materiale sia la realizzazione di opere in assenza di permesso di costruire, poiché le due disposizioni operano su piani distinti ma cumulabili.
• L'ordinanza di demolizione di opere abusive è un provvedimento vincolato e dovuto; pertanto, di regola, non richiede la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, non potendo la partecipazione modificare l'esito dell'accertamento dell'abuso.
• Il sequestro penale di un manufatto abusivo non costituisce, di per sé, un impedimento assoluto all'ottemperanza all'ordine di demolizione. Il destinatario deve attivarsi per ottenere il dissequestro temporaneo, fornendo all'autorità giudiziaria le modalità concrete di ripristino e di smaltimento dei materiali.
• Ai fini dell'irrogazione della sanzione pecuniaria per inottemperanza all'ordine di demolizione, spetta al destinatario provare, secondo il principio di vicinanza della prova, che il mancato adempimento sia dipeso da ragioni oggettive non imputabili a una propria condotta inerte o colposa.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 è legittimamente applicabile nell'ambito di una vicenda in cui l'ordine di demolizione sia fondato anche sulla realizzazione di interventi abusivi riconducibili all'art. 31, pur in presenza di una contestuale qualificazione della vicenda come lottizzazione abusiva ai sensi dell'art. 30.

Come è indicizzato