Sentenza n. 12333/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato il provvedimento con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha applicato penali previste dalla convenzione di concessione per violazioni dei livelli di servizio relativi alla gestione telematica di apparecchi AWP e sistemi VLT. Con il primo motivo ha dedotto la tardività della contestazione e dell’irrogazione, sostenendo l’applicabilità del termine previsto per le sanzioni amministrative, l’illegittimità della recidiva, l’applicazione retroattiva dei criteri di quantificazione introdotti dalla determinazione direttoriale del 16 marzo 2021, nonché la lesione del diritto di difesa. Con il secondo motivo ha lamentato che il ritardo dell’Amministrazione avrebbe compromesso la possibilità di rivalersi sui gestori, produttori e titolari delle piattaforme eventualmente responsabili degli inadempimenti. Con il terzo motivo ha contestato il calcolo del tetto massimo annuale e giornaliero delle penali, pari all’11% del compenso, sostenendo che i compensi relativi ai sistemi AWP e VLT dovessero essere considerati separatamente. Con il quarto motivo ha dedotto l’assenza di prova della propria imputabilità, l’illegittimità della penale relativa alla verifica dell’integrità del software VLT per mancata prova della ricezione del messaggio, nonché l’illegittimità delle penali relative alla trasmissione dei dati contabili VLT, in ragione di criticità tecniche del protocollo di comunicazione e dell’assenza, all’epoca, di una regola chiara sulla contabilizzazione unitaria delle giocate a cavallo della mezzanotte.

La decisione

Il ricorso è stato parzialmente accolto. Il TAR ha ritenuto infondati i primi due motivi, qualificando le penali previste dalla convenzione come clausole penali di natura negoziale, aventi funzione di risarcimento forfettario e anticipato del danno da inadempimento, e non come sanzioni amministrative. Ne consegue l’applicabilità del termine decennale di prescrizione ex art. 2946 c.c., anziché dei termini della legge n. 689/1981. È stata ritenuta legittima anche l’applicazione della recidiva, poiché i dati sui livelli di servizio erano annualmente disponibili nell’area riservata del concessionario, consentendogli di conoscere gli inadempimenti e adottare misure correttive. La determinazione direttoriale del 16 marzo 2021 non è stata ritenuta retroattiva in senso illegittimo, poiché non ha modificato i minimi, i massimi o le unità di misura già previsti dalla convenzione, ma ha individuato criteri per determinare il quantum concreto all’interno della forbice convenzionale. È stata altresì esclusa la violazione del diritto di difesa e ritenuta irrilevante, ai fini della legittimità delle penali, la possibilità di rivalsa verso terzi, salva l’eventuale azione civilistica. Il terzo motivo è stato accolto: il tetto massimo dell’11% avrebbe dovuto essere calcolato separatamente per i sistemi AWP e VLT, non sulla somma dei compensi relativi a entrambi. Il quarto motivo è stato accolto solo in parte. È stata respinta la censura relativa alla mancanza di prova della colpa, poiché il rapporto è regolato dai principi sull’inadempimento contrattuale e, allegato l’inadempimento, spetta al debitore provare l’assenza di imputabilità. È stata confermata la penale relativa alla verifica dell’integrità del software VLT, poiché la verificazione e i dati della banca dati del sistema di controllo hanno dimostrato la ricezione e lettura dei messaggi con codice 101 e l’invio di risposte non conformi. Sono invece state annullate le penali relative alla trasmissione dei dati contabili VLT: fino al 21 maggio 2014 erano documentate criticità tecniche incidenti sui tempi di calcolo dei messaggi contabili; inoltre, per tre messaggi con errore B10, la regola tecnica vigente non imponeva ancora di contabilizzare nella stessa giornata le operazioni a cavallo della mezzanotte. L’annullamento del provvedimento è stato disposto anche quanto alla modalità di calcolo del tetto massimo. L’ADM può rinnovare l’applicazione delle penali, salvo la parte relativa agli inadempimenti di cui all’art. 2, punto 1, lett. g), dell’Allegato 2, applicando il minimo edittale e calcolando separatamente i limiti dell’11% per AWP e VLT. Le spese di lite sono state compensate; il compenso del verificatore è stato posto solidalmente a carico delle amministrazioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 78, lett. b), n. 23, l. n. 220/2010

  Prevede che le convenzioni accessive alle concessioni di gioco stabiliscano un regime di penali per l’inadempimento degli obblighi concessori.

• art. 30 della Convenzione di concessione

  ADM può applicare le penali stabilite dai successivi commi, secondo principi di ragionevolezza, proporzionalità ed effettività della sanzione in relazione alla gravità dell’inadempimento.

  Disciplina le penali convenzionali, i relativi limiti, il procedimento applicativo e il tetto massimo annuale e giornaliero dell’11% del compenso effettivo.

• Allegato 2 della Convenzione di concessione

  Individua i livelli di servizio, le unità di misura dell’inadempimento, le forbici minime e massime delle penali e le modalità di controllo e irrogazione.

• art. 1382 c.c.

  Le penali convenzionali sono state qualificate come clausole penali con funzione di liquidazione forfettaria e anticipata del danno da inadempimento; il quantum può essere determinato successivamente secondo parametri predeterminati.

• art. 2946 c.c.

  Alle penali convenzionali si applica il termine ordinario decennale di prescrizione, non il termine previsto per le sanzioni amministrative.

• art. 1218 c.c.

  Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, se non prova che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile.

  Dopo l’allegazione e prova dell’inadempimento contrattuale, spetta al debitore dimostrare l’assenza di imputabilità.

• artt. 1368 e 1375 c.c.

  I criteri di interpretazione secondo buona fede e di esecuzione secondo buona fede impongono di calcolare separatamente i tetti massimi delle penali per sistemi AWP e VLT, evitando risultati manifestamente eccessivi.

• artt. 66, 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  L’art. 66 c.p.a. ha consentito la verificazione tecnica; gli artt. 74 e 88 c.p.a. sono richiamati per il riferimento a precedenti conformi e per la motivazione della sentenza.

Massime di principio

• Le penali previste da una convenzione accessiva a una concessione di gioco, quando sono configurate come risarcimento forfettario e anticipato del danno da inadempimento, hanno natura negoziale di clausole penali e non costituiscono sanzioni amministrative; ad esse si applica il termine ordinario decennale di prescrizione ex art. 2946 c.c.
• Quando la convenzione determina ex ante le unità di misura dell’inadempimento e i valori minimo e massimo della penale, l’amministrazione può definire successivamente il quantum concreto mediante criteri predeterminati, purché non modifichi la forbice convenzionale e rispetti ragionevolezza, proporzionalità ed effettività.
• In materia di penali contrattuali per inadempimenti dei livelli di servizio, l’amministrazione creditrice deve provare il titolo e l’inadempimento, ma non il danno; spetta al concessionario debitore dimostrare che l’inadempimento o il ritardo è dipeso da causa a lui non imputabile.
• Quando una convenzione prevede un tetto massimo percentuale delle penali riferito al compenso effettivo per distinti sistemi di gioco non sovrapponibili, il limite deve essere calcolato separatamente per ciascun sistema, salvo una chiara previsione convenzionale che disponga diversamente.
• L’accertamento di un inadempimento tecnico non può fondarsi su una regola successivamente chiarita o introdotta se, al momento dei fatti, la disciplina tecnica non imponeva con sufficiente chiarezza la condotta richiesta al concessionario.
• La disponibilità dei dati sui livelli di servizio nell’area riservata del concessionario può rendere conoscibili gli inadempimenti e legittimare la valutazione della recidiva, anche se la contestazione formale delle penali interviene successivamente, purché non sia decorso il termine di prescrizione.

Come è indicizzato