Adunanza generale n. 1750/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Esito

La questione giuridica

Il Ministero ha chiesto il parere sullo schema di regolamento che adegua la propria organizzazione alle modifiche introdotte dall’articolo 1 della legge 19 gennaio 2026, n. 11, in particolare per centralizzare presso una nuova struttura le domande di cittadinanza presentate da maggiorenni residenti all’estero. Lo schema istituisce il Servizio per la cittadinanza dei residenti all’estero, ne definisce le competenze e le relazioni con le strutture ministeriali esistenti, aggiorna la dotazione organica, sopprime cinque incarichi dirigenziali non generali di consulenza, studio e ricerca e disciplina la transizione al nuovo assetto, la cui operatività è prevista dal 1° gennaio 2029. La Sezione ha esaminato anche la base legale e il procedimento di adozione, la natura dei concerti ministeriali, l’esenzione dall’AIR, l’opportunità del monitoraggio ex post, la copertura finanziaria e alcuni aspetti di coordinamento, transizione e drafting.

Il parere

Il parere è favorevole nei sensi della motivazione, con rilievi e indicazioni di adeguamento. La Sezione riconosce che la procedura semplificata in forma di d.P.C.m. e il potere regolamentare trovano base diretta nell’articolo 1, comma 3, della legge n. 11/2026; invita tuttavia il Ministero a non promuovere in futuro nuove procedure regolamentari semplificate per l’organizzazione ministeriale, in considerazione della preferenza sistematica per il regolamento governativo ordinario emanato con d.P.R. Quanto ai concerti, considera corretta la delega di firma del Ministro per la pubblica amministrazione e richiama l’esigenza che il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze abbia natura sostanziale e non meramente formale; preso atto della recente circolare della Presidenza del Consiglio, non formula su questo punto rilievi ostativi. Ritiene formalmente corretta l’esenzione dall’AIR, ma segnala che l’organizzazione ministeriale può incidere sui cittadini e che, in particolare, gli oneri della procedura cartacea e dell’eventuale esternalizzazione del servizio non sono stati adeguatamente valutati. Reputa quindi opportuno inserire una clausola di monitoraggio ex post, volta a raccogliere dati, verificare costi ed effetti e valutare l’adeguatezza dell’assetto, compresa la scelta del supporto cartaceo e l’eventuale imputazione dei costi all’utenza. Sul contenuto dello schema, chiede di chiarire nella relazione illustrativa e nel regolamento la ripartizione delle competenze tra il nuovo Servizio e la Direzione generale per i servizi ai cittadini all’estero e le politiche migratorie, nonché le modalità di coordinamento tra le strutture. Rileva che non è precisato se i cinque incarichi dirigenziali non generali soppressi siano vacanti o coperti e invita a chiarirne la sorte, anche nella disciplina transitoria e nell’individuazione delle nuove posizioni. Raccomanda inoltre che l’attuazione assicuri la piena operatività degli uffici e la continuità delle funzioni. Sul piano finanziario, rinvia alla verifica positiva della Ragioneria generale dello Stato e ritiene correttamente attestata la neutralità finanziaria. In materia di tecnica normativa, chiede di menzionare nel preambolo e nell’explicit il controllo preventivo della Corte dei conti, di espungere la novella superflua relativa al solo segno d’interpunzione e di integrare il preambolo con il riferimento completo al d.P.R. n. 95/2010 e successive modificazioni.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 1, comma 3, l. 19 gennaio 2026, n. 11

  Ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 19 gennaio 2026, n.11, l’approvazione del regolamento di organizzazione avviene con procedura semplificata e con la forma del d.P.C.m. espressamente prevista dalla disposizione sopra richiamata della legge n. 11/2026.

  La disposizione costituisce la base legale diretta del potere regolamentare esercitato con d.P.C.m. e della procedura semplificata applicata allo schema.

• art. 17, commi 2 e 4-bis, l. 23 agosto 1988, n. 400

  Il paradigma normativo ed il conseguente potere regolamentare deriva direttamente all’articolo. Il provvedimento, dunque, è coerente a specifiche disposizioni di legge. Tuttavia, come in più occasioni osservato dalla Sezione, la procedura semplificata prevista dalla norma primaria in esame, s’inscrive ”in una ormai consolidata linea di tendenza che, incidendo sul complessivo sistema delle fonti, registra una sostanziale fuga del procedimento ordinario stabilito dall’art. 17, commi 2 e 4-bis della legge n. 400 del 1988 e dall’art. 4 del decreto legislativo n. 300 del 1999, i quali prevedono regolamenti governativi di delegificazione, emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti”.

  La Sezione distingue la legittimità dello specifico procedimento semplificato, autorizzato dalla legge n. 11/2026, dalla preferenza sistematica per il procedimento ordinario di regolamento governativo di delegificazione, da seguire in futuro per l’organizzazione ministeriale.

• art. 4 d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300

  Il paradigma normativo ed il conseguente potere regolamentare deriva direttamente all’articolo. Il provvedimento, dunque, è coerente a specifiche disposizioni di legge. Tuttavia, come in più occasioni osservato dalla Sezione, la procedura semplificata prevista dalla norma primaria in esame, s’inscrive ”in una ormai consolidata linea di tendenza che, incidendo sul complessivo sistema delle fonti, registra una sostanziale fuga del procedimento ordinario stabilito dall’art. 17, commi 2 e 4-bis della legge n. 400 del 1988 e dall’art. 4 del decreto legislativo n. 300 del 1999, i quali prevedono regolamenti governativi di delegificazione, emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti”.

  La disposizione è richiamata quale parte del procedimento ordinario di adozione dei regolamenti governativi di organizzazione ministeriale, in contrapposizione alla procedura semplificata autorizzata dalla legge speciale.

• art. 6, comma 1, lett. h), d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169

  Anche in relazione all’esenzione dall’AIR, il procedimento seguito dall’Amministrazione proponente risulta corretto sulla base di quanto previsto dall’art. 6, comma 1, lett. h), del d.P.C.M. 15 settembre 2017 n. 169.

  La disposizione consente, nel caso in esame, l’esenzione dall’AIR; la Sezione ritiene pertanto formalmente corretto il procedimento, pur segnalando l’opportunità di valutare gli impatti e di considerare in generale una revisione dell’esenzione per i regolamenti di organizzazione.

• art. 14, comma 4, l. 28 novembre 2005, n. 246

  Ai sensi dell’articolo 14, comma 4, della citata legge n. 246/2005, <<la verifica dell’impatto della regolamentazione (V.I.R.) consiste nella valutazione, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni>>.

  La VIR comporta una valutazione anche periodica del raggiungimento delle finalità e una stima dei costi e degli effetti della regolazione su cittadini, imprese e amministrazioni; la Sezione ne trae fondamento per raccomandare il monitoraggio del nuovo assetto.

• art. 2, comma 5, d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169

  L’obiettivo assegnato alla V.I.R. d’altra parte - come espressamente prevede l’articolo 2, comma 5, del dPCm 15 settembre 2017, n. 169 (“Regolamento recante disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamentazione e la consultazione”) - è quello di fornire, attraverso un percorso trasparente di valutazione, un supporto informativo basato sull’evidenza empirica, in merito alla perdurante utilità, all’efficacia e all’efficienza di norme vigenti di impatto significativo, al fine di confermare o correggere le politiche adottate, proponendo interventi di integrazione, modifica o abrogazione.

  La VIR deve fornire una valutazione trasparente ed empiricamente fondata dell’utilità, efficacia ed efficienza delle norme, orientando eventuali conferme o correzioni; ciò giustifica una clausola di monitoraggio che consenta anche di rivedere la disciplina.

• art. 10, commi 2, 3 e 4, d.lgs. 3 febbraio 2011, n. 71

  In particolare, l’articolo 1 della citata legge 19 gennaio 2026, n.11, sostituisce l’articolo 10, rubricato “Cittadinanza italiana”, del decreto legislativo 3 febbraio 2011 n. 71 recante “Ordinamento e funzioni degli uffici consolari” e prevede che le domande di cittadinanza avanzate da richiedenti maggiorenni residenti all’estero siano presentate direttamente al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, presso un ufficio di livello dirigenziale generale appositamente istituito.

  La disciplina individua il nuovo modello di trattazione centralizzata presso il MAECI delle domande di cittadinanza dei maggiorenni residenti all’estero; le competenze del nuovo Servizio sono riprese nello schema regolamentare.

• art. 10, comma 3, d.lgs. 3 febbraio 2011, n. 71, come modificato dalla l. 19 gennaio 2026, n. 11

  Il comma 3 del nuovo articolo 10 prevede che le domande sopra richiamate siano inviate al Maeci esclusivamente tramite servizio postale - in deroga a quanto previsto dal Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 - e che siano corredate dalla documentazione cartacea originale e dalla prova del versamento dei diritti consolari. La disposizione prevede anche che il Maeci possa affidare a operatori specializzati, in conformità con le indicazioni del Garante per la protezione dei dati personali, con oneri a carico dell’utente, servizi di spedizione, ricezione, digitalizzazione e archiviazione delle domande e della relativa documentazione nonché ogni ulteriore attività propedeutica alla trattazione e definizione delle stesse.

  La norma stabilisce la presentazione postale con documentazione cartacea originale e consente l’esternalizzazione di attività di gestione documentale con oneri a carico dell’utente; questi elementi rendono necessario valutare i costi e gli impatti sull’utenza, anche tramite monitoraggio.

• art. 3, comma 1, lett. c), l. 14 gennaio 1994, n. 20

  La Sezione evidenzia che rientrando il Regolamento all’esame nel novero degli “atti normativi a rilevanza esterna” per i quali sussiste – ai sensi non meno dell’articolo 3, comma 1, lettera c), della legge 14 gennaio 1994, n. 20 che dell’articolo 17, comma 4 della citata legge n. 400 – il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, con obbligo di sottoposizione al visto ed alla registrazione, del relativo adempimento, va operata menzione sia nel preambolo che nell’explicit.

  Il regolamento, quale atto normativo a rilevanza esterna, è soggetto al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti e il relativo adempimento deve essere menzionato nel preambolo e nell’explicit.

• art. 17, comma 4, l. 23 agosto 1988, n. 400

  La Sezione evidenzia che rientrando il Regolamento all’esame nel novero degli “atti normativi a rilevanza esterna” per i quali sussiste – ai sensi non meno dell’articolo 3, comma 1, lettera c), della legge 14 gennaio 1994, n. 20 che dell’articolo 17, comma 4 della citata legge n. 400 – il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, con obbligo di sottoposizione al visto ed alla registrazione, del relativo adempimento, va operata menzione sia nel preambolo che nell’explicit.

  La norma è richiamata quale ulteriore fondamento del controllo preventivo della Corte dei conti sui regolamenti a rilevanza esterna e dell’esigenza di darne conto nel testo.

Massime di principio

• Quando una legge speciale autorizza l’adozione di un regolamento organizzativo con procedura semplificata e forma di d.P.C.m., tale procedura costituisce la base legale dello specifico intervento; resta tuttavia preferibile, per il futuro, ricondurre l’organizzazione ministeriale al procedimento ordinario del regolamento governativo emanato con d.P.R.
• Il concerto ministeriale è un atto politico e sostanziale che implica un’effettiva compartecipazione alla formazione della decisione e una valutazione concreta degli interessi pubblici coinvolti; la delega di firma è possibile se il funzionario è stato previamente investito, mentre un assenso meramente formale non sostituisce il concerto.
• L’esenzione dall’AIR può essere corretta in base alla disciplina vigente senza escludere l’opportunità di valutare gli impatti concreti della riorganizzazione, soprattutto quando le modalità organizzative producono effetti o oneri per cittadini e imprese.
• Quando l’AIR non è stata svolta e la disciplina può produrre effetti significativi, è opportuno prevedere un monitoraggio ex post basato su dati empirici, volto a verificare costi, efficacia e adeguatezza delle soluzioni e a orientare eventuali modifiche normative.
• Nei regolamenti di riorganizzazione, il trasferimento o la riallocazione di competenze tra strutture deve essere definito con chiarezza, precisando attribuzioni e modalità di coordinamento, così da evitare sovrapposizioni e assicurare la continuità delle funzioni.
• Se la riorganizzazione sopprime incarichi che potrebbero essere coperti, la disciplina attuativa e transitoria deve chiarire la sorte dei titolari e coordinare la decorrenza delle nuove strutture con la soppressione e l’istituzione delle posizioni.

Come è indicizzato