Adunanza generale n. 1770/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Esito

La questione giuridica

Il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica ha sottoposto al parere uno schema di regolamento governativo previsto dall’art. 99, comma 1, d.lgs. 152/2006, come modificato dall’art. 14-ter, comma 2, d.l. 181/2023. Lo schema disciplina l’affinamento e il riutilizzo delle acque reflue, con un ambito più ampio del regolamento (UE) 2020/741, includendo acque domestiche e industriali e usi industriali, civili e ambientali oltre a quello irriguo. Dopo il parere interlocutorio n. 918/2026, la Sezione ha esaminato le integrazioni su conformità alla normativa UE e tutela di salute e ambiente; mancata intesa in Conferenza Stato-Regioni e recepimento delle proposte regionali; fabbisogno e finanziamento degli investimenti; procedure d’infrazione UE; e disciplina transitoria per investimenti e autorizzazioni in corso. Ha inoltre valutato specifici profili degli artt. 7, 8, 11, 13 e 20 e degli allegati.

Il parere

La Sezione esprime parere favorevole nei sensi della motivazione, prendendo atto dell’ampia relazione integrativa e dei pareri di ISPRA, ISS e ARERA. Ritiene sostanzialmente superata la questione delle modifiche condivise in sede tecnica della Conferenza Stato-Regioni, da inserire nel testo sottoposto alla deliberazione definitiva; giudica corretta, alla luce dell’art. 5, par. 3, del regolamento (UE) 2020/741 e del regolamento delegato (UE) 2024/1765, la mancata esclusione dei canali irrigui a cielo aperto dalle infrastrutture di distribuzione. Considera acquisiti gli elementi sulla compatibilità tecnico-scientifica dello schema con la tutela della salute e dell’ambiente e sulle fonti di finanziamento, inclusi gli accordi o contratti di programma, i canoni, il fondo da 60 milioni di euro e gli strumenti tariffari ARERA; rileva che le procedure d’infrazione indicate non sono direttamente incise dal regolamento, il quale può contribuire in prospettiva sistemica alla tutela delle acque. Formula tuttavia rilievi e suggerimenti: gli accordi o contratti di programma dovrebbero disciplinare in modo completo ruoli, costi, coperture, durata, obblighi, corrispettivi, piano di gestione dei rischi e monitoraggi, ed è opportuno predisporne schemi tipo con Ministero e ARERA; il termine di 12 e 18 mesi dell’art. 11 dovrebbe essere ricondotto, quanto meno, a 180 giorni, poiché l’allungamento non è giustificato e può incidere sulle attività in corso; la disciplina transitoria dell’art. 20 va approfondita per tutelare, nel rispetto delle esigenze prevalenti di salute e ambiente, gli affidamenti dei gestori, considerata l’abrogazione del d.m. 185/2003 all’entrata in vigore del regolamento. Indica inoltre correzioni di drafting al preambolo, agli artt. 7, 8 e 13 e agli allegati I e II, comprese prescrizioni più rigorose sulla valutazione quantitativa dei rischi elevati. Il nuovo testo dovrà essere sottoposto alla verifica della Ragioneria generale dello Stato e corredato dagli atti di concerto ministeriali richiesti.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 99, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Pertanto, ai fini di una più uniforme ed efficace applicazione della disciplina e in analogia con altre tipologie di regolazione e con quanto previsto all’articolo 9, comma 4, per il modello di SCIA, si segnala l’opportunità che il Ministero e l’ARERA predispongano schemi tipo di accordo con l’individuazione dei contenuti essenziali degli stessi.

  La disposizione costituisce la base legislativa per il regolamento governativo sui criteri, le modalità e le condizioni del riutilizzo delle acque reflue; la Sezione esamina lo schema adottato in sua attuazione.

• art. 17, comma 1, l. 400/1988

  Lo schema di decreto è stato predisposto al fine di dare attuazione all’articolo 99, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nel testo risultante dall’articolo 14-ter, comma 2, del decreto-legge 9 dicembre 2023, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 febbraio 2024, n. 11, il quale prevede che «i criteri, le modalità e le condizioni per il riutilizzo delle acque reflue» sono stabiliti con regolamento governativo da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, «su proposta del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministro della salute, con il Ministro dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste e con il Ministro delle imprese e del made in Italy, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano …».

  Il regolamento è adottato nella forma e secondo il procedimento stabiliti dall’art. 17, comma 1, l. 400/1988, su proposta ministeriale, di concerto con le amministrazioni indicate e previa intesa in Conferenza Stato-Regioni.

• regolamento (UE) 2020/741, art. 5, paragrafo 3

  Al riguardo, si osserva, peraltro, che, ai sensi della disciplina contenuta all’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2020/741 e del relativo regolamento delegato (UE) 2024/1765, appare corretto il mancato accoglimento della proposta delle regioni di esclusione dalle infrastrutture di distribuzione delle canalizzazioni irrigue;

  La disposizione, letta insieme al regolamento delegato (UE) 2024/1765, giustifica l’inclusione dei canali irrigui tra gli elementi del sistema di distribuzione delle acque affinate e quindi il mancato accoglimento della proposta regionale di escluderli.

• regolamento delegato (UE) 2024/1765

  Al riguardo, si osserva, peraltro, che, ai sensi della disciplina contenuta all’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2020/741 e del relativo regolamento delegato (UE) 2024/1765, appare corretto il mancato accoglimento della proposta delle regioni di esclusione dalle infrastrutture di distribuzione delle canalizzazioni irrigue;

  Il regolamento delegato, insieme all’art. 5, par. 3, del regolamento (UE) 2020/741, conferma la riconducibilità dei canali alle infrastrutture di distribuzione; la richiesta regionale di escluderli non è quindi accolta.

• art. 17, comma 3, l. 196/2009

  In conclusione, preso atto che l’Amministrazione sottoporrà alla deliberazione definitiva del Consiglio dei ministri il nuovo schema di decreto trasmesso con la citata nota prot. n. 185658 dell’8 settembre 2026, auspicabilmente modificato nel senso sopra indicato dalla Sezione, anche il nuovo testo dovrà essere sottoposto alla verifica della Ragioneria generale dello Stato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2006, n. 196. unitamente ai relativi allegati.

  Il testo definitivo, insieme agli allegati, deve essere sottoposto alla verifica della Ragioneria generale dello Stato prevista dall’art. 17, comma 3, l. 196/2009.

• art. 13, comma 1-ter, d.l. 200/2025

  Pertanto, si suggerisce - fatte salve le preminenti esigenze di tutela della salute e dell’ambiente - di approfondire (ed eventualmente disciplinare) il tema della tutela degli affidamenti già ingenerati nei gestori degli impianti di affinamento e della distribuzione delle acque reflue affinate.

  L’abrogazione del d.m. 185/2003, prevista dalla disposizione al momento dell’entrata in vigore del nuovo regolamento, rende necessario chiarire la disciplina transitoria e valutare la tutela degli affidamenti già ingenerati, senza pregiudicare salute e ambiente.

• art. 20 dello schema di regolamento

  In ordine alla disciplina transitoria applicabile agli investimenti realizzati e in corso di realizzazione, non sembra che il testo dell’articolo 20 dello schema e il richiamo da parte dell’Amministrazione (nella relazione integrativa) al principio tempus regit actum siano in grado di escludere l’insorgere di problematiche in sede di attuazione, in quanto, come già rilevato dalla Sezione, l’articolo 13, comma 1-ter, del decreto-legge 31 dicembre 2025, n. 200, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2026, n. 26, prevede l’abrogazione del vigente decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio n. 185 del 2003 a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente regolamento e l’art. 20 dello schema detta una disciplina transitoria specifica esclusivamente per i progetti pilota e le sperimentazioni.

  La disciplina transitoria limitata ai progetti pilota e alle sperimentazioni non chiarisce adeguatamente gli effetti del nuovo regolamento sugli investimenti e sulle situazioni autorizzate in corso; la Sezione invita ad approfondire e, se necessario, integrare la regolazione.

• direttiva (UE) 2024/3019, art. 7

  La direttiva (UE) 2024/3019 sul trattamento delle acque reflue urbane prevede il trattamento terziario per tutti gli impianti da 150.000 abitanti equivalenti e oltre (articolo 7), da raggiungere gradualmente entro il 31 dicembre 2039 e il trattamento quaternario sempre per gli impianti da 150.000 abitanti equivalenti in poi, da raggiungere gradualmente entro il 31 dicembre 2045; ne consegue che, anche in assenza dell’atto regolamentare che si intende adottare, gli operatori interessati dovranno comunque affrontare investimenti infrastrutturali e tecnologici al fine di adeguare i relativi impianti alle previsioni della citata direttiva (UE) 2024/3019;

  Gli obblighi europei di trattamento terziario e quaternario, con le scadenze indicate, comportano comunque investimenti infrastrutturali e tecnologici per gli impianti interessati, anche indipendentemente dal regolamento nazionale sul riutilizzo.

Massime di principio

• Quando una disciplina regolamentare attuativa viene adottata previa intesa in Conferenza Stato-Regioni e l’intesa non si raggiunge per un dissenso su un punto qualificante, il procedimento deve documentare il confronto e le ragioni del mancato accordo; le proposte condivise possono comunque essere recepite nel testo definitivo, mentre la soluzione del punto controverso deve restare coerente con la disciplina europea applicabile.
• Gli accordi o contratti di programma destinati a finanziare e organizzare infrastrutture di riutilizzo delle acque dovrebbero definire in modo uniforme parti, ruoli, costi, coperture finanziarie, durata, obblighi e responsabilità, corrispettivi, gestione dei rischi e monitoraggi; la predisposizione di schemi tipo favorisce un’applicazione omogenea.
• Quando un regolamento abroga la disciplina previgente e contiene norme transitorie limitate a specifiche categorie di progetti, il richiamo al principio tempus regit actum non è sufficiente, da solo, a escludere incertezze per investimenti e situazioni autorizzate già in corso: occorre valutare una disciplina espressa degli affidamenti, ferma la priorità della tutela della salute e dell’ambiente.
• Termini regolamentari significativamente più lunghi per la trasmissione di dati e pianificazioni da parte delle amministrazioni territoriali devono essere giustificati e valutati anche rispetto agli effetti sui progetti in corso; in assenza di ragioni adeguate è opportuno mantenere termini più contenuti.
• La regolazione del riutilizzo delle acque deve assicurare che la gestione dei rischi accompagni l’intera filiera e che le valutazioni siano proporzionate al rischio: per i progetti ad alto rischio la valutazione quantitativa deve essere obbligatoria, secondo il rilievo attribuito dalla Sezione alla tutela della salute e dell’ambiente.

Come è indicizzato