Sentenza n. 7334/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante ha svolto ininterrottamente le funzioni di giudice di pace dal 10 aprile 2002 e aveva chiesto in primo grado l'accertamento di un rapporto di pubblico impiego di fatto e a tempo determinato, con differenze retributive, ferie non godute, trattamento di fine rapporto, regolarizzazione previdenziale e risarcimento per l'illegittima reiterazione dei rapporti a termine. Con il primo motivo d'appello ha contestato la declaratoria di improcedibilità del TAR, sostenendo di avere partecipato alla procedura di valutazione e stabilizzazione e di avere già contestato la rinuncia ai diritti pregressi prevista dall'art. 29, comma 5, d.lgs. 116/2017; ha invocato la sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 71/2026, che ha dichiarato illegittimo tale meccanismo. Con gli ulteriori motivi ha riproposto le domande economiche e previdenziali e il risarcimento ex art. 36, comma 5, d.lgs. 165/2001, chiedendo differenze retributive parametrate al trattamento dei magistrati ordinari, almeno 30 giorni annui di ferie, TFR e contribuzione previdenziale, oltre a un risarcimento quantificato in 24 mensilità. Le amministrazioni hanno chiesto il rigetto; l'INPS si è rimesso alla decisione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'appello e riformato la sentenza del TAR: il ricorrente aveva dichiarato e documentato di avere partecipato alla procedura di stabilizzazione, sicché la premessa fattuale della declaratoria d'improcedibilità era erronea; inoltre, la Corte costituzionale n. 71/2026 ha rimosso la rinuncia imposta per la partecipazione. Ha quindi riconosciuto, per il periodo dal 10 aprile 2002 al 2 dicembre 2021 e ai limitati fini indicati, lo status di lavoratore pubblico a tempo determinato, con diritto alle ferie retribuite non godute e alla regolarizzazione previdenziale, applicando il pro rata temporis ove risulti un'attività a tempo parziale. Il parametro per ferie e contribuzione è la classe stipendiale HH03 del magistrato ordinario, senza equiparazione complessiva tra magistrati onorari e togati. Il Ministero deve pagare le ferie non godute, almeno 30 giorni lavorativi per anno salvo pro rata, con interessi legali dalla domanda al saldo, e versare all'INPS i contributi dovuti, previa ricostruzione della posizione previdenziale. Ha riconosciuto anche il TFR, ma l'indennità prevista dall'art. 29, comma 2, d.lgs. 116/2017 è dovuta soltanto alla cessazione definitiva del rapporto, entro i parametri di tale disposizione. Ha respinto la domanda di ulteriori differenze retributive, poiché non è ammessa la totale equiparazione stipendiale e l'appellante non ha provato che i compensi percepiti fossero inferiori al parametro HH03; ha respinto anche il risarcimento ex art. 36, comma 5, d.lgs. 165/2001, perché la stabilizzazione conseguita costituisce misura efficace e dissuasiva e non richiede il cumulo con il risarcimento. Spese del doppio grado compensate per metà tra appellante e Ministero; per la metà residua il Ministero è condannato a pagare € 5.000, oltre accessori, con distrazione ai difensori antistatari, nonché a rimborsare il contributo unificato di entrambi i gradi. Spese compensate integralmente nei rapporti con CSM e INPS.

Norme richiamate

• art. 29, comma 5, d.lgs. 116/2017

  La sentenza n. 71 del 12 maggio 2026 della Corte costituzionale, nel dichiarare incostituzionale il meccanismo della rinuncia di cui all’art. 29, comma 5, del d. lgs. n. 116 del 2017, ha rimosso ogni ostacolo al riconoscimento di tali diritti, ciò che a fortiori impone ora la riforma della sentenza qui gravata, la quale ha dichiarato erroneamente improcedibile il ricorso per presunta acquiescenza alle nuove previsioni legislative, che imponevano la rinuncia ai diritti maturati dai giudici pace per poter partecipare alla procedura di stabilizzazione.

  La rinuncia ai diritti pregressi imposta per partecipare alla procedura di stabilizzazione non può precludere la tutela giudiziale, essendo stata dichiarata incostituzionale.

• artt. 24 e 117, comma 1, Cost.

  Alla luce delle considerazioni, l’art. 29, comma 5, del d.lgs. n. 116 del 2017 – nella misura in cui fa conseguire al superamento delle procedure valutative di conferma di cui al comma 3 del medesimo articolo la rinuncia ai diritti conferiti dall’Unione europea, quanto alle ferie retribuite, alla previdenza e all’assistenza – è stato dalla Corte dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 24 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 47 CDFUE, con assorbimento delle restanti censure.

  È costituzionalmente illegittima la disposizione che subordina la stabilizzazione alla rinuncia ai diritti unionali relativi a ferie retribuite, previdenza e assistenza, perché compromette la tutela giurisdizionale e il diritto a un ricorso effettivo.

• art. 47, paragrafo 1, CDFUE

  Tale disposizione viola il diritto alla tutela giurisdizionale di cui all’art. 24 Cost., che rientra «tra i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale, in cui è intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia l’assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi controversia, un giudice e un giudizio» (sentenza n. 18 del 1982, e, nello stesso senso, sentenze n. 48 del 2021 e n. 82 del 1996), e, al contempo, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., il diritto a un ricorso effettivo innanzi a un giudice, di cui all’art. 47, paragrafo 1, CDFUE (sentenza n. 65 del 2024).

  Il diritto a un ricorso effettivo davanti a un giudice, tutelato dalla Carta, è violato da una rinuncia preventiva imposta come condizione per accedere alla stabilizzazione.

• clausola 4, punti 1 e 4, accordo quadro sul lavoro a tempo determinato

  Ferma restando tale fondamentale differenza, che impedisce la totale assimilazione tra le due figure e il riconoscimento di una carriera e di un trattamento retributivo assimilabili, tuttavia, ai fini del presente giudizio e in ossequio a quanto statuito dalla Corte di Giustizia U.E. nella sentenza del 7 aprile 2022, Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani), C-236/20 (punto 53) – secondo cui l’esclusione dei giudici di pace da ogni diritto alle ferie retribuite nonché da ogni forma di tutale di tipo previdenziale e assistenziale è, alla luce della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato o della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, inammissibile – deve riconoscersi all’odierno appellante il diritto alle ferie retribuite per ogni singolo anno in cui ha prestato le mansioni di giudice di pace e, cioè, dal 12 aprile 2002 sino alla data di proposizione del ricorso (2 dicembre 2021).

  La clausola 4 vieta di escludere i giudici di pace da ogni diritto alle ferie retribuite e alla tutela previdenziale e assistenziale; non impone però la loro piena equiparazione ai magistrati togati, potendo giustificarsi differenze oggettive.

• clausola 4, accordo quadro sul lavoro a tempo parziale

  Ferma restando tale fondamentale differenza, che impedisce la totale assimilazione tra le due figure e il riconoscimento di una carriera e di un trattamento retributivo assimilabili, tuttavia, ai fini del presente giudizio e in ossequio a quanto statuito dalla Corte di Giustizia U.E. nella sentenza del 7 aprile 2022, Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani), C-236/20 (punto 53) – secondo cui l’esclusione dei giudici di pace da ogni diritto alle ferie retribuite nonché da ogni forma di tutale di tipo previdenziale e assistenziale è, alla luce della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato o della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, inammissibile – deve riconoscersi all’odierno appellante il diritto alle ferie retribuite per ogni singolo anno in cui ha prestato le mansioni di giudice di pace e, cioè, dal 12 aprile 2002 sino alla data di proposizione del ricorso (2 dicembre 2021).

  Anche nell'ambito del lavoro a tempo parziale non può essere esclusa in assoluto la tutela di ferie, assistenza e previdenza; i diritti possono essere ridotti proporzionalmente alla prestazione.

• art. 29, comma 2, d.lgs. 116/2017

  Ebbene, ritiene il Collegio che di siffatta previsione, pena la sua irrimediabile contrarietà al diritto dell’Unione, possano e debbano giovarsi anche i magistrati che partecipino alla procedura, i quali evidentemente non devono essere costretti a rinunciare all’indennità per prendervi (o avervi preso) parte, con una evidente disparità di trattamento rispetto a quelli che decidano di non parteciparvi, ma con la precisazione, altrettanto doverosa, che detta indennità sarà corrisposta solo nel momento in cui il rapporto di lavoro cesserà o perché, appunto, la procedura di stabilizzazione non si sia conclusa con esito positivo – come prevede espressamente il comma 2 – o perché, invece, il rapporto, dopo la stabilizzazione, venga successivamente a cessare.

  L'indennità prevista per il servizio pregresso spetta anche a chi ha partecipato alla stabilizzazione, senza che debba rinunciarvi; è però esigibile solo alla cessazione definitiva del rapporto.

• art. 36, comma 5, d.lgs. 165/2001

  Ne discende, dunque, il rigetto della domanda risarcitoria qui riproposta con il terzo motivo di appello, che non merita condivisione, in quanto l’avvenuta stabilizzazione dell’appellante, a differenza del caso esaminato da questo Consiglio di Stato nella sentenza n. 2716 del 2026, esclude che ad essa si possa cumulare, quale misura efficace dissuasiva per la reiterazione dei rapporti a temine, il risarcimento del danno.

  Quando il magistrato onorario è stato stabilizzato, la stabilizzazione esclude la necessità di cumulare il risarcimento per l'abusiva reiterazione dei contratti a termine.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Come ha chiarito la sentenza n. 2716 del 2 aprile 2026 di questa Sezione, dalla stessa giurisprudenza europea si evince – v., in particolare, Corte di Giustizia U.E., 7 aprile 2022, Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani), C236/20, punto 47 e ss., Corte di Giustizia U.E., 16 luglio 2020, Governo della Repubblica italiana (Status dei giudici di pace italiani), C-658/18, punto 161 – che le differenze tra le procedure di assunzione dei giudici di pace e dei magistrati ordinari e, segnatamente, la particolare importanza attribuita dall’ordinamento giuridico nazionale e, più specificamente, dall’art. 106, comma primo, Cost., ai concorsi appositamente concepiti per l’assunzione dei magistrati ordinari, indicano una «particolare natura delle mansioni di cui questi ultimi devono assumere la responsabilità e un diverso livello delle qualifiche richieste ai fini dell’assolvimento di tali mansioni», sicché tali elementi possono costituire ragione oggettiva capaci di giustificare una parziale diversità di trattamento, ai sensi della clausola 4, punti 1 e/o 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato.

  La disposizione processuale consente il richiamo alle argomentazioni di una precedente decisione; sul merito, la differenza nelle procedure di accesso e nelle qualifiche può costituire ragione oggettiva per un trattamento non identico.

• art. 29, comma 3, d.lgs. 116/2017

  L’odierno appellante, nel giudizio dinanzi al Tribunale, con la memoria depositata il 21 ottobre 2023, ha espressamente contestato la formulazione normativa nella parte in cui prevede che la domanda di partecipazione alla procedura valutativa comporta la rinuncia ai diritti nascenti dal pregresso rapporto onorario.

  La procedura valutativa di conferma non può essere interpretata, alla luce della declaratoria costituzionale richiamata, come fonte di una rinuncia valida ai diritti pregressi.

• art. 11 l. 374/1991

  Quanto alla prima domanda, infatti, occorre evidenziare che non esiste, come ha anche ribadito di recente la Corte costituzionale nella sentenza n. 71 del 2026, una totale equiparazione sul piano stipendiale tra il trattamento del giudice togato e quello onorario, elemento, questo, che l’appellante stesso invero non ha potuto contestare, e d’altro canto, come ha bene rilevato il primo giudice su questo specifico aspetto (accogliendo i rilievi formulati dall’I.N.P.S. nel primo grado del giudizio), avuto infatti riguardo al metodo di pagamento a cottimo previsto per i giudici di pace, introdotto dall’art. 11 della l. n. 374 del 1991 e della notevole produttività addotta dallo stesso appellante, nemmeno può escludersi, per quanto in assenza di elementi probatori che non sono stati forniti dall’appellante, che i compensi annui in concreto percepiti siano stati addirittura superiori alla retribuzione di un magistrato ordinario di Tribunale.

  Il regime remunerativo a cottimo è rilevante per escludere un'automatica equiparazione stipendiale; chi domanda differenze deve provare che i compensi ricevuti erano inferiori al parametro invocato.

• art. 25, comma 3, d.lgs. 116/2017

  Il parametro economico di riferimento, a tali soli limitati fini (dato che, lo si ribadisce ancora una volta, anche in conformità a quanto specificato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 71 del 2026, non è consentita una totale equiparazione tra la figura del giudice togato e quella del giudice onorario né si intende qui riconoscere, nemmeno implicitamente, una totale, incondizionata e illimitata parificazione del trattamento economico del secondo rispetto al primo), è quello della classe stipendiale HH03, propria del “magistrato ordinario”, vale a dire del magistrato nel periodo tra la fine del tirocinio e il riconoscimento della prima qualifica di professionalità, non potendo applicarsi all’odierno appellante, ratione temporis, l’attuale previsione dell’art. 25, comma 3, del d. lgs. n. 116 del 2017 per la tutela assistenziale e previdenziale dei giudici di pace in servizio, valida pro futuro.

  La disciplina assistenziale e previdenziale introdotta per i giudici di pace in servizio opera per il futuro e non regola il periodo pregresso qui esaminato; per la quantificazione dei diritti riconosciuti è utilizzato, con funzione limitata e orientativa, il parametro HH03.

Massime di principio

• La partecipazione alla procedura di stabilizzazione dei magistrati onorari non può comportare la rinuncia ai diritti di derivazione unionale maturati nel rapporto pregresso, inclusi ferie retribuite, previdenza e assistenza; la rinuncia imposta come condizione per la stabilizzazione lede il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva.
• Ai magistrati onorari che abbiano svolto attività qualificabile come rapporto di lavoro ai sensi del diritto dell'Unione spettano ferie retribuite e tutela previdenziale e assistenziale anche per il periodo anteriore alla stabilizzazione; l'eventuale attività a tempo parziale consente una riduzione proporzionale secondo il principio pro rata temporis.
• Il riconoscimento dei diritti dei magistrati onorari non comporta la loro integrale equiparazione economica e di carriera ai magistrati togati; la diversità delle funzioni, delle procedure di accesso e delle qualifiche può giustificare differenze di trattamento.
• Il datore di lavoro pubblico resta tenuto all'obbligazione contributiva verso l'ente previdenziale anche se le somme retributive non sono state corrisposte o il lavoratore ha rinunciato ai propri diritti; la contribuzione è parametrata alla retribuzione spettante, non a quella concretamente pagata.
• L'indennità prevista per il servizio pregresso dall'art. 29, comma 2, d.lgs. 116/2017 spetta anche al magistrato onorario stabilizzato, ma diventa esigibile soltanto quando il rapporto cessa definitivamente.
• La stabilizzazione conseguita costituisce una misura efficace e dissuasiva rispetto alla reiterazione abusiva dei contratti a termine e, perciò, esclude il cumulo con il risarcimento previsto per tale reiterazione.

Come è indicizzato