Sentenza del 24/03/2016 n. 64 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La Regione Veneto ha impugnato l’art. 24, comma 4, lettera b), del D.L. n. 66 del 2014, che estendeva alle Regioni e alle Province autonome le riduzioni del 15% dei canoni di locazione passiva di immobili istituzionali previste dall’art. 3, commi 4 e 6, del D.L. n. 95 del 2012, consentendo in alternativa altre misure di contenimento della spesa corrente di pari efficacia. Ha sostenuto che la disciplina imponesse una misura specifica e permanente, lesiva della potestà regionale di coordinamento della finanza pubblica e dell’autonomia finanziaria (artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.); ha inoltre dedotto la violazione della leale collaborazione e dell’art. 119, terzo e quarto comma, senza adeguata motivazione, nonché l’irragionevolezza della riduzione e il contrasto con il buon andamento (artt. 3 e 97 Cost.).

La decisione

La Corte costituzionale, con sentenza decisa il 10 febbraio 2016 e depositata il 24 marzo 2016, ha accolto parzialmente il ricorso: ha dichiarato illegittimo l’art. 24, comma 4, lettera b), del D.L. n. 66 del 2014 nella parte in cui non limitava all’anno 2016 l’applicazione alle Regioni e alle Province autonome delle riduzioni dei canoni e delle misure alternative di contenimento della spesa. Ha ritenuto che i vincoli statali di spesa possano costituire principi fondamentali di coordinamento finanziario se lasciano agli enti libertà di allocare le risorse e sono temporanei; la disciplina rispettava il primo requisito, ma non il secondo, perché non indicava un termine finale. L’anno 2016 è stato individuato in coerenza con l’orizzonte triennale della legge di stabilità 2014-2016. Sono state dichiarate inammissibili, per insufficiente motivazione, le censure fondate sull’art. 119, terzo e quarto comma, Cost. e sul principio di leale collaborazione; sono state dichiarate non fondate le censure relative agli artt. 3 e 97 Cost., poiché le Regioni potevano scegliere misure alternative, evitando conseguenze irragionevoli sui contratti e sull’organizzazione amministrativa. La costituzione del Presidente del Consiglio è stata ritenuta ammissibile, benché le sue argomentazioni non fossero specificamente pertinenti. Nessuna statuizione sulle spese è indicata nel dispositivo.

Norme richiamate

• Art. 117, terzo comma, della Costituzione

  Sempre in base ad un orientamento ormai costante di questa Corte, le disposizioni statali che impongono limiti alla spesa regionale sono configurabili quali principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, alla duplice condizione che: a) prevedano un limite complessivo, anche se non generale, della spesa corrente, che lasci alle Regioni libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa; b) abbiano il carattere della transitorietà (ex plurimis, sentenze n. 79 e n. 44 del 2014, n. 205 del 2013).

  I limiti statali alla spesa regionale sono legittimi come principi di coordinamento finanziario se fissano un obiettivo complessivo lasciando alle Regioni autonomia nell’allocazione delle risorse e se hanno durata temporanea. La disposizione censurata è stata dichiarata illegittima perché non stabiliva il termine finale.

• Art. 119 della Costituzione

  Il contenuto inderogabile della disposizione impugnata consiste, in effetti, esclusivamente nell'obbligo, per le Regioni, di ridurre la propria spesa corrente di un ammontare complessivo non inferiore a quello derivante dall'applicazione della riduzione dei canoni di locazione; la quale costituisce, dunque, solo uno dei possibili strumenti di contenimento della spesa regionale.

  L’autonomia finanziaria regionale è compatibile con un obiettivo complessivo di risparmio quando la Regione può scegliere gli strumenti e distribuire le riduzioni tra le voci di spesa. Il vincolo diventa illegittimo se, oltre a rispettare tale autonomia, non è circoscritto nel tempo.

• Art. 24, comma 4, lettera b), del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66

  L'art. 24, comma 4, lettera b), del D.L. n. 64 del 2014, è, pertanto, costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., nella parte in cui non prevede che le misure di cui ai commi 4, primo, secondo, terzo e quarto periodo, e 6 dell'art. 3 del D.L. n. 95 del 2012, e, comunque, le misure di contenimento della spesa corrente ad esse alternative, sono adottate dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano "sino all'anno 2016".

  Le riduzioni dei canoni e le misure alternative imposte agli enti territoriali devono essere limitate al 2016, termine coerente con il triennio di programmazione finanziaria considerato dalla legge di stabilità 2014.

• Art. 3, commi 4 e 6, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95

  Le misure di riduzione della spesa per canoni di locazione e per utilizzi senza titolo previste dai commi 4 e 6 dell'art. 3 del D.L. n. 95 del 2012 - di cui il censurato art. 24, comma 4, lettera b), dispone l'applicazione alle Regioni - producono effetto, viceversa, per un arco temporale indefinito, in quanto dipendente dalla variabile durata dei contratti e degli utilizzi senza titolo ai quali esse si applicano (e, nel caso dei contratti scaduti o rinnovati, anche dalla diversa data di scadenza o rinnovo di questi).

  Le misure di riduzione dei canoni, comprese quelle sui contratti nuovi e sugli utilizzi senza titolo, non possono essere estese agli enti territoriali a tempo indeterminato: il loro effetto deve essere temporalmente circoscritto.

• Art. 3 della Costituzione

  La facoltà di modulare discrezionalmente la riduzione della spesa, attribuita alle Regioni dalla norma impugnata, considerata nel suo complesso, consente non solo, come si è detto, di assicurare il rispetto, sotto tale aspetto, dell'autonomia finanziaria regionale, ma anche di escludere la violazione, con riguardo al profilo qui dedotto, dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione.

  La riduzione non è irragionevole per il solo fatto di essere prevista in misura generalizzata, perché le Regioni possono optare per altre misure di contenimento della spesa corrente.

• Art. 97 della Costituzione

  La facoltà di modulare discrezionalmente la riduzione della spesa, attribuita alle Regioni dalla norma impugnata, considerata nel suo complesso, consente non solo, come si è detto, di assicurare il rispetto, sotto tale aspetto, dell'autonomia finanziaria regionale, ma anche di escludere la violazione, con riguardo al profilo qui dedotto, dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione.

  La possibilità di evitare riduzioni dei canoni che compromettano la disponibilità degli immobili necessari all’attività istituzionale esclude, nel caso esaminato, una violazione del buon andamento.

• Art. 19, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale

  Questa Corte ha, infatti, ripetutamente precisato che l'art. 19, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, in base al quale l'atto di costituzione della parte resistente contiene "le conclusioni e l'illustrazione delle stesse", "mira ... a stimolare l'apporto argomentativo delle parti, senza che siano prefigurabili conseguenze sanzionatorie nel caso di mancata illustrazione delle conclusioni formulate" (sentenza n. 87 del 2012; nello stesso senso, sentenza n. 168 del 2010, ordinanza n. 156 del 2012).

  La mancata o non pertinente illustrazione delle difese non determina, di per sé, l’inammissibilità della costituzione della parte resistente.

• Art. 11 della legge 31 dicembre 2009, n. 196

  Questa Corte ha già posto in evidenza il carattere necessariamente pluriennale delle politiche di bilancio (sentenze n. 178 del 2015 e n. 310 del 2013), che vengono scandite dalla legge di stabilità lungo un arco temporale, di regola, triennale (art. 11 della L. 31 dicembre 2009, n. 196, recante "Legge di contabilità e finanza pubblica").

  La durata dei vincoli di finanza pubblica va valutata tenendo conto della programmazione pluriennale, normalmente triennale, della legge di stabilità.

• Legge 27 dicembre 2013, n. 147

  Nel caso di specie, il D.L. n. 66 del 2014 è intervenuto a correggere i conti pubblici con riferimento al triennio considerato dalla L. 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2014), che, salvo espresse disposizioni contrarie, si riferisce agli anni dal 2014 al 2016 (sentenza n. 43 del 2016).

  Poiché l’intervento correttivo era riferito al triennio 2014-2016, la Corte ha individuato nel 2016 il termine finale delle misure restrittive imposte alle Regioni.

Massime di principio

• Un vincolo statale di contenimento della spesa regionale può essere legittimo anche se individua singole voci, purché la Regione possa conseguire il risparmio richiesto con strumenti alternativi e mantenga libertà di allocazione delle risorse.
• Le misure temporanee di coordinamento della finanza pubblica devono indicare, espressamente o in modo ricavabile dal contesto normativo, un termine finale: un vincolo senza scadenza può trasformarsi in una disciplina permanente e violare gli artt. 117 e 119 Cost.
• Per individuare la durata di una misura correttiva di bilancio occorre considerare l’orizzonte temporale della programmazione finanziaria cui essa si collega, normalmente triennale.
• Nel ricorso costituzionale in via principale, le censure devono essere motivate in modo chiaro e specifico: il richiamo generico ad argomenti svolti su altre disposizioni o la mera affermazione della necessità di un’intesa non bastano e possono condurre all’inammissibilità.
• La facoltà effettiva di adottare misure alternative può escludere l’irragionevolezza della riduzione di una specifica spesa, perché consente all’ente di evitare effetti pregiudizievoli sull’organizzazione e sul funzionamento dei servizi.