Sentenza n. 8616/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la revoca della concessione e il successivo rigetto del ricorso gerarchico, deducendo plurimi vizi. Con il primo motivo ha sostenuto che i tardivi versamenti relativi a settimane contabili consecutive avrebbero dovuto essere considerati unitariamente, secondo le circolari ADM e il principio del cumulo giuridico, cosicché non sarebbe stato raggiunto il numero di violazioni necessario a integrare l'abitualità prevista dall'art. 34, comma 1, n. 9, della legge n. 1293/1957. Ha denunciato violazione di legge, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti e difetto di motivazione. Con il secondo motivo ha contestato la qualificazione della revoca come atto vincolato, sostenendo che l'Amministrazione disponesse di un potere discrezionale e potesse applicare sanzioni pecuniarie alternative. Ha inoltre dedotto violazione del ne bis in idem, poiché la revoca sarebbe intervenuta dopo l'irrogazione e il pagamento di sanzioni pecuniarie per i medesimi ritardi, senza motivare sull'inadeguatezza di tali misure. Con il terzo motivo ha dedotto la sproporzione della revoca rispetto a ritardi di limitata entità temporale, seguiti dall'integrale pagamento delle somme dovute e delle sanzioni. Con il quarto motivo ha sostenuto che l'Amministrazione avesse fondato la revoca su una mera valutazione numerica delle violazioni, senza considerare il loro concreto disvalore e l'effettiva incidenza sul rapporto fiduciario, denunciando anche sviamento dalla causa tipica.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che l'Amministrazione avesse esaminato espressamente l'applicabilità del cumulo giuridico e avesse motivato adeguatamente la sua esclusione. Le prime violazioni erano state contestate il 21 marzo 2024; nonostante tale contestazione, la concessionaria aveva continuato a effettuare versamenti tardivi, tra il 5 marzo e il 20 agosto 2024, con 16 pagamenti ritardati. Tale prosecuzione consapevole escludeva l'unitarietà o la continuazione delle violazioni. Il TAR ha inoltre valorizzato la scelta del bonifico ordinario, anziché del RID, quale modalità che rende prevedibili i tempi tecnici di accredito, nonché il fatto che i pagamenti fossero spesso disposti il giovedì stesso o il venerdì, oltre il termine previsto per il versamento dei proventi. La condotta è stata quindi ritenuta reiterata, consapevole e incompatibile con i minimi obblighi di diligenza richiesti a un concessionario che opera quale agente contabile rispetto a somme erariali. Quanto al secondo motivo, il giudice ha escluso che la revoca costituisse una duplicazione sanzionatoria delle sanzioni pecuniarie applicate per i singoli ritardi. La revoca è stata qualificata come esercizio del potere pubblicistico di ritiro dell'affidamento concessorio, conseguente al venir meno del rapporto fiduciario e all'accertata inidoneità del concessionario a garantire il corretto svolgimento del servizio, non come sanzione penale o repressiva. Il principio del ne bis in idem è stato ritenuto inapplicabile perché la revoca non soddisfa i criteri Engel e, comunque, manca l'identità del fatto: le sanzioni pecuniarie riguardavano le singole irregolarità contabili, mentre la revoca si fondava sulla valutazione complessiva della reiterazione della condotta e della perdita dell'affidabilità concessoria. Il terzo e il quarto motivo sono stati respinti perché la misura non è stata ritenuta sproporzionata né basata su un mero conteggio numerico: l'Amministrazione aveva considerato la reiterazione degli inadempimenti, le modalità dei versamenti e l'assenza di circostanze oggettive giustificative. La ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 34, comma 1, n. 9, l. 22 dicembre 1957, n. 1293

  «L'abitualità si realizza quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole commesse entro un biennio, il rivenditore ne commetta un'altra, pure della stessa indole, nei sei mesi successivi all'ultima delle violazioni precedenti».

  La disposizione consente la revoca della concessione per violazione abituale delle norme relative alla gestione e al funzionamento delle rivendite, secondo il criterio temporale e quantitativo delle violazioni della stessa indole.

• art. 35 l. 22 dicembre 1957, n. 1293

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla natura del potere esercitato e al rapporto tra revoca della concessione e sanzioni pecuniarie; il giudice qualifica la revoca come ritiro dell'affidamento concessorio per perdita del rapporto fiduciario, non come sanzione penale o duplicazione delle sanzioni pecuniarie.

• art. 8-bis l. 24 novembre 1981, n. 689

  È richiamato dalla ricorrente con riguardo al cumulo giuridico e alla possibile considerazione unitaria delle violazioni; il giudice ritiene adeguatamente motivata l'esclusione di tale meccanismo in ragione della prosecuzione consapevole dei ritardi dopo le prime contestazioni.

• artt. 1-bis, 3 e 6 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Sono richiamati in relazione ai principi generali dell'azione amministrativa, all'obbligo di motivazione e all'istruttoria; il giudice ritiene congrua e coerente la motivazione degli atti impugnati.

• art. 34, comma 1, n. 9, l. 22 dicembre 1957, n. 1293 e circolari ADM n. 13386 del 31 luglio 2003 e n. 47846 del 18 maggio 2016

  Le circolari, adottate nell'ambito della discrezionalità amministrativa, individuano in dieci tardivi versamenti, anche per periodi o importi limitati, una condotta abituale idonea a compromettere il rapporto fiduciario e a giustificare la revoca.

• nota ADM n. 4132/COALTT del 26 gennaio 2005

  “qualora siano consecutivi e siano avvenuti prima che il ricevitore abbia ricevuto le contestazioni relative alla prima inadempienza”

  Consente di considerare come un'unica violazione i ritardi consecutivi solo quando si siano verificati prima che il ricevitore ricevesse la contestazione relativa alla prima inadempienza; la regola non opera per i ritardi successivi alla contestazione.

Massime di principio

• La revoca della concessione per l'esercizio del gioco del Lotto può essere giustificata dalla violazione abituale degli obblighi di gestione, secondo il parametro previsto dall'art. 34, comma 1, n. 9, della legge n. 1293/1957 e secondo i criteri applicativi individuati dall'Amministrazione concedente.
• La considerazione unitaria di tardivi versamenti consecutivi non opera quando il concessionario, dopo avere ricevuto la contestazione delle prime violazioni, continui consapevolmente a effettuare versamenti tardivi; in tal caso le violazioni successive possono essere valutate autonomamente ai fini dell'abitualità.
• La scelta di una modalità di pagamento i cui tempi tecnici di accredito siano prevedibili non esonera il concessionario dal rispetto del termine di versamento; disporre il pagamento già oltre il termine utile integra un comportamento incompatibile con i doveri di diligenza richiesti nella gestione di somme erariali.
• La revoca della concessione per perdita del rapporto fiduciario non costituisce, quando sia finalizzata alla tutela dell'interesse pubblico alla corretta gestione del servizio, una sanzione penale o repressiva ulteriore rispetto alle sanzioni pecuniarie applicate per le singole violazioni contabili.
• Il principio del ne bis in idem non impedisce la revoca della concessione successiva all'irrogazione di sanzioni pecuniarie per i singoli ritardi quando le due misure abbiano natura e funzione diverse e la revoca si fondi sulla valutazione complessiva della reiterazione della condotta e della perdita dell'affidabilità concessoria.
• La revoca non è sproporzionata quando l'Amministrazione non si limiti al conteggio delle violazioni, ma valuti complessivamente la loro reiterazione, la prosecuzione dopo le contestazioni, le modalità dei versamenti, la natura erariale delle somme e l'assenza di circostanze oggettive giustificative.

Come è indicizzato