Sentenza n. 266/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Toscana che aveva respinto l'impugnazione della revoca di un contributo concesso ai sensi della l. 488/1992 per un investimento turistico-alberghiero. Con il primo motivo ha dedotto la prescrizione del diritto alla restituzione, la violazione dei principi di certezza del diritto, tutela dell'affidamento, imparzialità e buon andamento, degli artt. 3 e 21-quinquies l. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione, assumendo che il lungo tempo trascorso tra l'erogazione del contributo e la revoca avesse consolidato il beneficio. Con il secondo motivo ha contestato la sussistenza dei presupposti della revoca, sostenendo che le attività anteriori alla domanda non fossero decisive, che la circolare ministeriale non potesse introdurre autonomamente una causa di revoca, che la violazione non fosse grave e che non fosse provato l'effettivo avvio del progetto prima della domanda. Con il terzo motivo ha censurato la declaratoria di inammissibilità della contestazione relativa all'ulteriore ragione di revoca, concernente il fatto che l'investimento fosse destinato esclusivamente ai soci della cooperativa. Con il quarto motivo ha contestato il calcolo degli interessi moratori e della rivalutazione monetaria per il periodo anteriore alla revoca, nonché il carattere integrale, anziché parziale, della revoca.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha escluso che il provvedimento costituisse una sanzione o un atto di autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, qualificandolo come accertamento della decadenza dal diritto al contributo e conseguente recupero dell'indebito. La decadenza, una volta accertati i relativi presupposti, comporta un potere vincolato dell'amministrazione; l'affidamento e la buona fede del beneficiario rilevano soltanto sulle modalità del recupero. È stata applicata la prescrizione ordinaria decennale dell'art. 2946 c.c., con decorrenza dal momento in cui l'amministrazione ha acquisito conoscenza del difetto della causa solvendi, individuato nella ricezione della relazione della banca concessionaria dell'8 settembre 2008. Non è stata ritenuta rilevante la precedente attività penale, né il mero ritardo dell'amministrazione, non essendo configurabile nell'ordinamento italiano l'istituto della Verwirkung e non essendo maturata la prescrizione. È stata confermata la legittimità della revoca fondata sull'avvio dell'investimento prima della domanda: il contratto di appalto e il pagamento di sette fatture, per circa il 10% dei lavori, dimostravano che il progetto era già iniziato e che mancava l'effetto incentivante richiesto dalla disciplina europea sugli aiuti di Stato. La circolare ministeriale è stata ritenuta meramente attuativa di condizioni vincolanti poste dalla Commissione europea e non fonte autonoma della revoca. È stata confermata anche la revoca integrale, poiché la violazione del principio di necessità dell'aiuto incide sulla compatibilità dell'intero contributo con il mercato interno. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, trattandosi di provvedimento plurimotivato sorretto da una distinta ragione autonoma. È stato invece accolto il quarto motivo limitatamente a interessi e rivalutazione. Il giudice ha disapplicato la previsione regolamentare nella parte in cui imponeva interessi anteriori alla domanda e la rivalutazione monetaria. In assenza di prova della mala fede del beneficiario, gli interessi decorrono dalla domanda di restituzione, individuata nella comunicazione del provvedimento di revoca; nel caso concreto non erano idonei a costituire in mora né gli atti della banca concessionaria né la comunicazione di avvio del procedimento. La restituzione di somme di denaro costituisce debito di valuta e non è soggetta a rivalutazione automatica. L'appello è stato quindi accolto parzialmente, con annullamento degli atti limitatamente al computo della rivalutazione e degli interessi anteriori alla revoca; le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2946 c.c.

  Il diritto dell'amministrazione alla ripetizione di un contributo indebitamente erogato è soggetto al termine ordinario decennale di prescrizione, non al termine quinquennale previsto per l'azione risarcitoria.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione decorre dal momento in cui l'amministrazione può esercitare il diritto, coincidente con l'acquisizione della conoscenza delle circostanze da cui deriva il difetto della causa solvendi.

• art. 2947 c.c.

  La prescrizione quinquennale dell'azione risarcitoria non si applica all'azione di ripetizione dell'indebito relativa a contributi pubblici.

• art. 2033 c.c.

  chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato e ha, altresì, diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, o dal giorno della domanda, se questi era in buonafede

  L'azione di recupero dell'indebito è doverosa; gli interessi decorrono dal pagamento solo in caso di mala fede dell'accipiens, altrimenti dalla domanda, anche stragiudiziale purché chiara e inequivoca.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non si applica all'accertamento della decadenza da un contributo, che non costituisce revoca discrezionale per sopravvenuti motivi di interesse pubblico.

• art. 8, comma 1, lett. e), d.m. n. 527/1995

  Consente la revoca in presenza di violazioni gravi della disciplina applicabile; la violazione del requisito di necessità dell'aiuto è qualificata come grave perché incide sulla compatibilità dell'aiuto di Stato.

• art. 8, comma 4-bis, d.m. n. 527/1995

  La violazione della disciplina unionale sulla necessità dell'aiuto comporta la revoca integrale del contributo, non soltanto parziale.

• art. 8, comma 6, d.m. n. 527/1995

  In caso di recupero delle somme erogate ... le medesime vengono rivalutate sulla base dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati e maggiorate degli interessi legali

  La disposizione regolamentare è stata disapplicata nella parte incompatibile con l'art. 2033 c.c., poiché imponeva interessi anteriori alla domanda e rivalutazione monetaria automatica.

• art. 12 l. 241/1990

  La disposizione è richiamata quale base della valenza regolamentare della disciplina ministeriale sui contributi; il regolamento illegittimo può essere disapplicato d'ufficio dal giudice amministrativo.

• art. 107 TFUE

  La disciplina degli aiuti di Stato impone che l'incentivo sia compatibile con il mercato interno e risponda al requisito di necessità o effetto incentivante.

• art. 108 TFUE

  La Commissione europea è competente a verificare la compatibilità degli aiuti di Stato e può subordinare l'autorizzazione a condizioni e limiti vincolanti per lo Stato membro.

• art. 2, comma 2, d.m. 14 luglio 2000

  In attuazione dell'autorizzazione comunitaria, limita le agevolazioni alle spese relative a programmi di investimento avviati dal giorno successivo alla presentazione della domanda.

• punto 3.9 circolare ministeriale n. 9000047/2001

  le spese ammissibili sono quelle relative all'acquisto o all'acquisizione mediante locazione finanziaria di immobilizzazioni ... solo ed esclusivamente qualora inserite in programmi di investimento avviati a partire dal giorno successivo a quello di presentazione del Modulo di domanda

  La circolare attua una condizione già derivante dalla decisione della Commissione europea e dal d.m. 14 luglio 2000; non introduce autonomamente una nuova causa di revoca.

Massime di principio

• La revoca di un contributo pubblico fondata sull'accertamento della perdita originaria o sopravvenuta dei requisiti del beneficio costituisce accertamento di decadenza, non esercizio di autotutela discrezionale ai sensi dell'art. 21-quinquies o dell'art. 21-nonies l. 241/1990. Una volta accertati i presupposti, il potere amministrativo e il recupero delle somme sono doverosi e non richiedono una nuova ponderazione dell'interesse pubblico.
• L'azione amministrativa di ripetizione di un contributo indebitamente erogato è soggetta al termine ordinario decennale di prescrizione previsto dall'art. 2946 c.c.; il termine decorre dal momento in cui l'amministrazione acquisisce effettiva conoscenza delle circostanze che evidenziano l'inesistenza della causa solvendi, non dalla data originaria di erogazione.
• Il ritardo dell'amministrazione nell'esercizio del diritto di recupero, in assenza di prescrizione, non estingue autonomamente la pretesa restitutoria e non consente di applicare l'istituto della Verwirkung, estraneo al diritto italiano; l'affidamento e la buona fede del beneficiario incidono, in linea generale, sulle modalità di recupero e non sulla debenza dell'indebito.
• Nel regime degli aiuti di Stato, il requisito della necessità o dell'effetto incentivante esclude l'agevolazione per investimenti già avviati prima della domanda. La stipula del contratto relativo all'intervento può integrare l'inizio del progetto, senza che sia necessario attendere il pagamento o l'esecuzione materiale dei lavori; l'accertamento della violazione può giustificare la revoca integrale del contributo.
• Le previsioni di una circolare ministeriale che recepiscono condizioni poste dalla Commissione europea nell'autorizzazione di un regime di aiuti e già attuate da fonti normative interne non costituiscono disciplina innovativa autonoma, ma vincolano l'applicazione del contributo in quanto espressive di obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea.
• Nell'azione di ripetizione dell'indebito, gli interessi decorrono dal pagamento soltanto se è provata la mala fede dell'accipiens; in mancanza, decorrono dalla domanda di restituzione, giudiziale o stragiudiziale, purché quest'ultima sia chiara e inequivoca. Il debito restitutorio di denaro è debito di valuta e non comporta rivalutazione monetaria automatica; sono quindi disapplicabili le disposizioni regolamentari incompatibili con tali regole.

Come è indicizzato