Sentenza n. 7115/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato gli atti con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha dato attuazione all'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, disponendo la prosecuzione delle concessioni Bingo sino al 31 dicembre 2024 e imponendo un corrispettivo una tantum maggiorato del 15 per cento, pari complessivamente a 181.125 euro, oltre al canone concessorio. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 49 e 56 TFUE e della direttiva 2014/23/UE; violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost.; violazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990; violazione dell'art. 112 c.p.a.; violazione degli artt. 106, comma 11, e 165 d.lgs. n. 50/2016, dell'art. 9 d.lgs. n. 36/2023 e dell'art. 1, comma 636, l. n. 147/2013; eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento e carenza di istruttoria. Il ricorrente ha sostenuto che l'amministrazione avrebbe dovuto disapplicare la disciplina nazionale anticomunitaria, non avrebbe rispettato precedenti provvedimenti cautelari che consentivano il pagamento del canone nella misura di 2.800 euro mensili, avrebbe mantenuto irragionevolmente la proroga senza fissare un termine per la gara di riassegnazione e avrebbe imposto una misura sproporzionata, lesiva delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, della concorrenza e dell'equilibrio contrattuale. È stato inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea e/o alla Corte costituzionale. L'amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia meramente patrimoniale.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La controversia non riguardava la mera quantificazione di un canone nella fase esecutiva del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'amministrazione di applicare il canone durante la proroga tecnica, cioè aspetti incidenti sulla fase genetica del rapporto prorogato. Nel merito, il ricorso è stato accolto in forma semplificata. Alla luce della sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, il Collegio ha ritenuto che le proroghe legislative delle concessioni Bingo costituiscano modifiche delle concessioni soggette alla direttiva 2014/23/UE e non rientrino nei presupposti dell'art. 43 della direttiva, che consente modifiche senza una nuova procedura di gara. La fissazione legislativa di un canone forfetario uguale per tutti i concessionari, indipendentemente dai rispettivi fatturati, è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell'Unione. Il TAR ha quindi disapplicato, per contrasto con il diritto eurounitario, l'art. 1, comma 124, lett. a), l. n. 197/2022 e ha annullato in via derivata la nota del 30 maggio 2023, l'avviso del 4 maggio 2023 e i chiarimenti del 16 giugno 2023. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. L'annullamento della proroga e del canone forfetario non esclude che il concessionario debba corrispondere un'indennità per l'effettivo esercizio dell'attività, purché essa non sia determinata rigidamente e tenga conto dei fatturati, dei vantaggi derivanti dalla prosecuzione del rapporto senza gara e dei sacrifici imposti all'operatore. L'Agenzia dovrà rideterminare discrezionalmente, anche in via provvisoria nelle more dell'istruttoria, l'indennità relativa al biennio 2023-2024. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia e perché l'amministrazione aveva applicato la legge nazionale prima della pronuncia della Corte di giustizia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  indennità, canoni e altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi comprende le controversie sulla legittimità della proroga e della pretesa autoritativa del canone, mentre resta esclusa per le controversie meramente patrimoniali relative alla sola quantificazione di indennità, canoni o corrispettivi.

• art. 1, comma 124, l. 197/2022

  i concessionari del gioco del Bingo [...] sono tenuti a versare [...] gli importi a titolo di canone concessorio [...] mentre il corrispettivo una tantum [...] è maggiorato del 15 per cento

  La disposizione nazionale, nella parte in cui proroga le concessioni e impone un canone o corrispettivo forfetario maggiorato, è stata disapplicata perché incompatibile con il diritto dell'Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara

  Le proroghe legislative delle concessioni Bingo non rientrano nelle ipotesi che consentono di modificare la concessione senza una nuova procedura selettiva; inoltre, un canone forfetario fissato senza considerare i fatturati dei concessionari non è compatibile con tale disposizione.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le proroghe e le condizioni economiche contestate sono state valutate alla luce delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, nel quadro della compatibilità delle modifiche concessorie con il diritto dell'Unione.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di primazia e di leale cooperazione impone anche ai giudici nazionali di disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell'Unione.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del ricorso con sentenza in forma semplificata, in presenza di una controversia analoga a precedenti già definiti.

• art. 1, comma 636, l. 147/2013

  Disciplina il precedente regime di proroga tecnica delle concessioni Bingo, cessato il 31 marzo 2023 secondo la ricostruzione contenuta nella sentenza.

Massime di principio

• La controversia relativa alla legittimità della proroga di una concessione di pubblico servizio e della pretesa autoritativa del canone applicato in conseguenza della proroga rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando non riguarda la mera quantificazione di un corrispettivo nella fase esecutiva del rapporto.
• Una proroga legislativa di una concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE costituisce una modifica della concessione che richiede il rispetto dei presupposti previsti dall'art. 43 della direttiva; in mancanza, la proroga non può essere mantenuta senza il ricorso a una nuova procedura selettiva.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell'Unione e annullare in via derivata il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione pedissequa.
• L'illegittimità della proroga non esclude automaticamente il pagamento di un'indennità per l'effettivo esercizio dell'attività concessoria, ma tale indennità deve essere determinata mediante una valutazione concreta e non rigidamente forfetaria, considerando almeno i fatturati, i vantaggi derivanti dalla prosecuzione senza gara e i sacrifici imposti al concessionario.
• L'annullamento di un canone legislativamente fissato in misura uniforme per tutti i concessionari impone all'amministrazione competente di rideterminare l'indennità con provvedimento discrezionale, anche provvisorio nelle more del completamento dell'istruttoria, al fine di riequilibrare il rapporto senza attribuire un vantaggio indebito all'esercente.

Come è indicizzato