Sentenza n. 7121/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva presentato l’8 maggio 2024 una PAS per realizzare, in Strada Valnure n. 11 a Piacenza, un impianto fotovoltaico a terra di circa 16.000 mq, con 5.564 moduli, e le opere di connessione. Il Comune ha concluso negativamente la conferenza di servizi con determinazione del 25 ottobre 2024, dopo la comunicazione dei motivi ostativi e il parere negativo della Soprintendenza del 30 settembre 2024, confermato il 23 ottobre 2024. Il progetto ricadeva su fondi non direttamente vincolati, ma adiacenti a due immobili tutelati, posti rispettivamente a circa 300 e 200 metri. In primo grado la società aveva dedotto violazione delle norme di tutela culturale e paesaggistica e della disciplina delle aree idonee per impianti FER; erronea applicazione delle regole sulla conferenza di servizi; difetto, contraddittorietà e insufficienza dell’istruttoria e della motivazione del parere, inclusa la rappresentazione del contesto e la valutazione delle misure di mitigazione; violazione del dissenso costruttivo e dei principi di imparzialità e ragionevolezza; contrasto con il principio di massima diffusione delle rinnovabili e con le norme europee. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello la società ha articolato tre motivi: erronea ricostruzione del quadro normativo sulle aree idonee e sull’intervento della Soprintendenza; omessa pronuncia e illegittimità del parere per carenze motivazionali e istruttorie, anche rispetto al dissenso costruttivo; mancata ponderazione concreta degli interessi e violazione del favor per le energie rinnovabili.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge tutti e tre i motivi e conferma la sentenza del TAR. Primo motivo: il diniego non è fondato sulla mera classificazione dell’area come non idonea, ma sulla valutazione complessivamente sfavorevole del progetto all’esito di un’istruttoria completa; la Soprintendenza poteva partecipare ed esprimersi anche se il sito dell’impianto non era direttamente gravato da vincolo, poiché il progetto era vicino a immobili tutelati e la disciplina delle aree FER impone di considerare la tutela del patrimonio culturale e del paesaggio. Secondo motivo: il parere è specifico e puntuale, descrive il sistema paesaggistico formato dalle ville, dai giardini e dalla campagna circostante e motiva l’impatto dell’impianto sulla prospettiva e sulla fruibilità visiva; valuta anche le misure di mitigazione e le ritiene insufficienti. Il giudizio tecnico non presenta manifesta illogicità, contraddittorietà o errore palese e non può essere sostituito dalla valutazione del privato. Non è violato il dissenso costruttivo: gli accorgimenti indicati avrebbero comportato una consistente revisione del progetto e, comunque, non avrebbero eliminato le criticità essenziali. Terzo motivo: il favor per le fonti rinnovabili non determina una prevalenza automatica in ogni caso; richiede un bilanciamento concreto e una motivazione rafforzata quando l’interesse FER soccombe. Nel caso concreto, l’istruttoria ha adeguatamente motivato la prevalenza della tutela del sistema storico, architettonico e paesaggistico delle ville e del territorio circostante. La società appellante è condannata a rifondere le spese del grado al Comune di Piacenza e al Ministero della cultura, liquidate in € 5.000,00 per ciascuno, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 20, commi 1, 3 e 5 d.lgs. 199/2021

  Tali disposizioni, dimostrando come, già al momento di presentazione dell’istanza da parte di Piacenza Petroli, la normativa in vigore fosse improntata alla ratio di favorire l’installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, salvaguardando, al contempo, il patrimonio culturale e il paesaggio, legittimano appieno la partecipazione della Soprintendenza al procedimento, garantendone la competenza a pronunciarsi anche in assenza di un vincolo gravante sulle aree immediatamente interessate dal progetto.

  La disciplina delle aree idonee per impianti FER richiede di contemperare la promozione delle rinnovabili con la tutela del patrimonio culturale e del paesaggio; essa legittima la partecipazione e la valutazione della Soprintendenza anche quando il sito dell’impianto non è direttamente vincolato, se sono coinvolti immobili tutelati prossimi all’intervento.

• art. 20, comma 8, lettere c-ter e c-quater d.lgs. 199/2021

  Come puntualmente evidenziato, infatti, dal Comune di Piacenza, nel caso in esame, la conclusione negativa della conferenza di servizi non è stata determinata dalla astratta “non idoneità” dell’area, quanto, piuttosto, dalla valutazione complessivamente sfavorevole del progetto, effettuata dall’autorità procedente a seguito della ponderazione dei numerosi interessi pubblici e privati coinvolti, come acquisiti nel corso di una attenta e compiuta istruttoria, effettuata sui luoghi di causa, con specifico riguardo alla storia e alle caratteristiche peculiari di essi e agli apporti di tutti i vari soggetti partecipanti.

  La classificazione dell’area ai sensi delle disposizioni sulle aree idonee non esaurisce la valutazione autorizzativa: il diniego può fondarsi sulla ponderazione concreta degli interessi coinvolti e sull’impatto del progetto, purché l’esito sia sostenuto da istruttoria adeguata.

• art. 146, commi 1 e 2, e art. 159, comma 1, d.lgs. 42/2004

  La valutazione della Soprintendenza, anche se non formalmente vincolante, per il suo effettivo contenuto, si è rivelata prevalente nel procedimento su tutti gli altri pareri raccolti, risultando in concreto determinante per l’esito definitivamente negativo della conferenza.

  Nel procedimento in esame la valutazione della Soprintendenza, pur non formalmente vincolante, ha avuto rilievo determinante nell’esito della conferenza di servizi, in ragione del suo contenuto e della tutela degli interessi culturali e paesaggistici coinvolti.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  L’oggetto del presente giudizio è costituito: - dalla determinazione dirigenziale del Comune di Piacenza n. 2981 del 25 ottobre 2024, recante “conclusione negativa della conferenza di servizi con effetto di provvedimento finale di diniego ex art. 14-bis c. 5 della legge n. 241/1990 e s.m.i.”

  La determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi ha assunto nel caso concreto effetto di provvedimento finale di diniego della PAS.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Con determinazione dirigenziale del Comune di Piacenza n. 2729 del 7 ottobre 2024, di “comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, di cui all'art. 10-bis della L. n. 241/90 e s.m.i.”

  La società ha ricevuto la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza prima della determinazione conclusiva; la decisione non ravvisa una violazione procedimentale derivante da tale comunicazione.

• art. 3 regolamento UE 2022/2577

  Con l’art. 3 del regolamento UE 2022/2577 e con l’art. 16 septies della direttiva 11 dicembre 2018, come modificato dall’art. 1, par. 1, punto 7, della direttiva 18 ottobre 2023, n. 2023/2413/UE (quest’ultima attuata dall’art. 3 del d.lgs. 25 novembre 2024 n. 190) è stato, poi, stabilito che “In sede di ponderazione degli interessi” gli interventi finalizzati alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili sono considerati di “interesse pubblico prevalente”, salvo che, “nei singoli casi”, sia emanato un “giudizio negativo di compatibilità ambientale” oppure, per quei progetti che esulano dall’ambito di applicazione della v.i.a., sussistano “prove evidenti che tali progetti abbiano effetti negativi significativi sull'ambiente, sulla tutela della biodiversità, sul paesaggio, sul patrimonio culturale e sul settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali”.

  L’interesse pubblico prevalente riconosciuto agli impianti FER opera nella ponderazione degli interessi, ma non esclude che, nel singolo caso e sulla base degli elementi rilevanti, emergano effetti negativi significativi sul paesaggio o sul patrimonio culturale tali da giustificare un esito sfavorevole.

• art. 16-septies direttiva 2018/2001/UE, come modificata dalla direttiva 2023/2413/UE

  Sul piano normativo è stato, dunque, riaffermato che, nel pronunciarsi sull’istanza di rilascio del provvedimento autorizzativo o su provvedimenti che comunque incidono sulla “costruzione” e “l’esercizio” di tali impianti, l’Amministrazione debba valutare tutte le circostanze del caso concreto e bilanciare gli opposti interessi nella consapevolezza che il legislatore ha espresso un chiaro e preciso indirizzo di preferenza per la realizzazione degli impianti fotovoltaici.

  L’indirizzo normativo di preferenza per gli impianti rinnovabili orienta, ma non sostituisce, il bilanciamento amministrativo: l’amministrazione deve valutare le circostanze concrete e motivare l’eventuale prevalenza degli interessi contrapposti.

Massime di principio

• La disciplina favorevole alla diffusione degli impianti da fonti rinnovabili non attribuisce loro prevalenza automatica in ogni procedimento: l’amministrazione deve compiere un bilanciamento concreto degli interessi e motivare in modo rafforzato l’eventuale soccombenza dell’interesse alla realizzazione dell’impianto.
• La Soprintendenza può essere coinvolta e pronunciarsi sulla realizzazione di un impianto anche quando l’area direttamente interessata non è gravata da vincolo, se il progetto è prossimo a immobili tutelati e la valutazione riguarda gli effetti sul patrimonio culturale e paesaggistico.
• Il giudizio tecnico dell’autorità preposta alla tutela culturale e paesaggistica è sindacabile dal giudice amministrativo per manifesta illogicità, contraddittorietà o errore palese, ma non può essere sostituito con una diversa valutazione di merito proposta dal privato.
• Il principio del dissenso costruttivo non impone di rendere assentibile ogni progetto: richiede l’indicazione di modifiche utili al superamento del diniego quando le condizioni dei luoghi e le caratteristiche dell’iniziativa lo consentano.

Come è indicizzato