Sentenza n. 879/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

I proprietari degli immobili hanno impugnato, ai sensi dell'art. 116 c.p.a., il provvedimento con cui il Comune di Formia aveva accolto l'istanza di accesso presentata dal conduttore, delegato dal proprio rappresentante, in relazione a titoli edilizi, sanatorie e ulteriori atti riguardanti gli immobili. L'accesso era stato richiesto per difendersi in un giudizio civile promosso dai proprietari per la risoluzione della locazione e il risarcimento dei danni, fondato su asserite modifiche non autorizzate dello stato dei luoghi. I ricorrenti hanno dedotto, in otto motivi articolati in tre nuclei, la violazione degli artt. 22, 24 e 3 della l. 241/1990, sostenendo: l'assenza di un interesse diretto, concreto e attuale del richiedente; la natura esplorativa dell'istanza; l'assenza di un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e il giudizio civile; l'irrilevanza della documentazione edilizia rispetto alla controversia locatizia; il difetto di motivazione e l'omesso bilanciamento tra accesso e riservatezza; nonché l'elusione degli strumenti istruttori previsti dagli artt. 210 e 213 c.p.c. Hanno inoltre contestato l'omessa indicazione, nel provvedimento, del termine e dell'autorità cui ricorrere. Il TAR ha preliminarmente rilevato la tempestività e l'ammissibilità del ricorso del controinteressato contro un provvedimento di accoglimento dell'accesso e ha dichiarato irricevibili per tardività le memorie del Comune e del controinteressato, disponendone lo stralcio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto applicabile il rito ex art. 116 c.p.a. anche all'impugnazione, da parte del controinteressato, del provvedimento che consente l'accesso, evidenziando che la disposizione non distingue tra diniego e accoglimento né tra ricorso del richiedente e ricorso del controinteressato. Nel merito, ha riconosciuto al conduttore un interesse diretto, concreto e attuale all'accesso alla documentazione urbanistico-edilizia dell'immobile locato, in quanto il giudizio civile pendente concerneva proprio asserite modifiche dello stato dei luoghi e i documenti richiesti erano astrattamente idonei a incidere sulla difesa del conduttore. Ha escluso la natura esplorativa dell'istanza, ritenendo sufficientemente individuati gli immobili, mediante dati catastali, e le categorie documentali richieste; la clausola relativa agli atti presupposti, connessi o conseguenti non trasformava l'istanza in un controllo generalizzato. Ha precisato che l'amministrazione e il giudice non devono valutare anticipatamente l'ammissibilità o la decisività dei documenti nel giudizio civile, ma devono verificare il nesso di strumentalità astratta, nella specie sussistente. Ha ritenuto sufficiente, sebbene sintetica, la motivazione del Comune, ravvisando una comparazione tra l'interesse difensivo del conduttore e quello alla riservatezza dei proprietari, con prevalenza del primo ai sensi dell'art. 24, comma 7, l. 241/1990. Ha inoltre affermato che il giudizio sull'accesso è sostanzialmente un giudizio sul rapporto e consente al giudice di verificare direttamente la sussistenza dei presupposti del diritto di accesso. L'omessa indicazione del termine e dell'autorità cui ricorrere è stata qualificata come mera irregolarità non invalidante, non avendo pregiudicato la difesa, poiché il ricorso era stato tempestivamente proposto. Infine, ha escluso che l'accesso difensivo amministrativo eluda le regole di acquisizione della prova nel processo civile, trattandosi di strumenti autonomi e paralleli. Le spese sono state poste a carico solidale dei ricorrenti in favore del controinteressato, per euro 1.500 oltre accessori e rimborso del contributo unificato; sono state compensate nei confronti del Comune.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  «contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi […] il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all'amministrazione e ad almeno un controinteressato»

  Il rito speciale in materia di accesso si applica anche al ricorso del controinteressato contro un provvedimento di accoglimento dell'istanza di accesso; il ricorso deve essere notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato entro trenta giorni.

• art. 12 d.P.R. 184/2006

  «il ricorso del controinteressato avverso le determinazioni che consentono l'accesso»

  La disposizione conferma la legittimazione del controinteressato a impugnare le determinazioni amministrative che consentono l'accesso.

• art. 22 l. 241/1990

  «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso»

  Il conduttore dell'immobile è titolare di un interesse qualificato all'accesso alla documentazione urbanistico-edilizia relativa al bene locato quando la richiesta è collegata alla tutela di una propria posizione giuridica.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  L'accesso non può essere utilizzato per un controllo generalizzato dell'operato dell'amministrazione; tuttavia, una richiesta precisa e circoscritta, collegata a uno specifico interesse giuridico, non ha natura esplorativa.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  «deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici»

  L'accesso difensivo tende a prevalere sulle esigenze contrapposte di riservatezza quando la conoscenza dei documenti è necessaria alla cura o alla difesa di interessi giuridici.

• art. 3, comma 4, l. 241/1990

  L'omessa indicazione del termine e dell'autorità cui ricorrere costituisce, nel caso esaminato, una mera irregolarità non invalidante, poiché non ha inciso sulla difesa del destinatario che ha impugnato tempestivamente.

• artt. 210 e 213 c.p.c.

  Gli strumenti istruttori del processo civile e l'accesso documentale difensivo amministrativo operano su piani autonomi e paralleli; l'esercizio dell'accesso non costituisce elusione delle regole processuali civili.

Massime di principio

• Il controinteressato è legittimato a impugnare, con il rito ex art. 116 c.p.a. e nel termine di trenta giorni, il provvedimento amministrativo che accoglie un'istanza di accesso documentale; il rito non è limitato ai casi di diniego né alle impugnazioni proposte dal richiedente.
• Il conduttore di un immobile ha un interesse diretto, concreto e attuale ad accedere alla documentazione urbanistico-edilizia relativa al bene locato quando tale documentazione è astrattamente strumentale alla difesa in una controversia promossa dal locatore e concernente lo stato dei luoghi o asserite modifiche dell'immobile.
• La verifica del nesso di strumentalità richiesto per l'accesso difensivo deve essere effettuata in termini astratti: amministrazione e giudice non possono anticipare una valutazione sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività della prova nel giudizio cui l'accesso è funzionale.
• Un'istanza di accesso non è esplorativa se individua con sufficiente precisione gli immobili e le tipologie documentali richieste e collega l'accesso a uno specifico interesse giuridico; la richiesta di atti presupposti, connessi o conseguenti non altera tale qualificazione quando si innesta su un nucleo documentale già circoscritto.
• Nel procedimento di accesso che coinvolge controinteressati, l'amministrazione deve comparare l'interesse difensivo del richiedente e le esigenze di riservatezza; una motivazione sintetica è sufficiente se rende comprensibile l'avvenuta valutazione comparativa e le ragioni della prevalenza dell'accesso difensivo.
• L'accesso documentale difensivo mantiene natura autonoma rispetto agli strumenti di esibizione e acquisizione probatoria del processo civile: i due sistemi possono essere esercitati parallelamente e l'accesso amministrativo non elude le regole processuali civili.

Come è indicizzato