Tribunale, Sentenza T-455/17

Azione risarcitoria per inserimento nelle liste UE contro l'Iran

La pronuncia riguarda un ricorso per responsabilità extracontrattuale proposto da Naser Bateni contro il Consiglio dell'Unione europea ai sensi degli articoli 268 e 340 TFUE. Il ricorrente chiedeva il risarcimento del danno morale asseritamente causato dai suoi inserimenti in varie liste di misure restrittive relative all'Iran.

Fatti e procedimento principale

Naser Bateni, cittadino iraniano residente in Germania, aveva fondato la HTTS Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH, società attiva come agente marittimo e gestore tecnico di navi. La controversia si inserisce nel quadro delle misure restrittive dell'UE contro l'Iran, adottate in relazione ai legami con l'IRISL e altre società del settore marittimo.

Il ricorrente era stato inserito in tre successive occasioni:

• con la decisione 2011/783/PESC e il regolamento di esecuzione (UE) n. 1245/2011, nel contesto della decisione 2010/413/PESC e del regolamento (UE) n. 961/2010;
• con il regolamento (UE) n. 267/2012;
• con la decisione 2013/661/PESC e il regolamento di esecuzione (UE) n. 1154/2013.

Tutti questi inserimenti erano stati poi annullati in precedenti giudizi di annullamento. Nel 2017 Bateni aveva presentato al Consiglio una domanda di risarcimento, respinta con lettera del 15 maggio 2017, e quindi aveva adito il Tribunale.

Competenza del Tribunale

Il Consiglio eccepiva l'incompetenza del Tribunale, in quanto le decisioni 2011/783 e 2013/661 rientravano nella PESC. Il Tribunale ha però richiamato la sentenza Bank Refah Kargaran/Consiglio (C‑134/19 P), secondo cui la tutela giurisdizionale effettiva esige la possibilità di proporre un ricorso risarcitorio anche per danni causati da misure restrittive adottate con decisioni PESC.

Ha quindi precisato che, nel caso concreto, la domanda mirava in sostanza al risarcimento dei danni derivanti dai regolamenti di esecuzione e dai regolamenti sostanziali di attuazione, mentre le decisioni PESC erano richiamate solo come base e presupposto necessario. Ne ha concluso che il Tribunale era competente.

Prescrizione dell'azione risarcitoria

Il Consiglio sosteneva che la domanda fosse parzialmente prescritta ai sensi dell'articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia, applicabile al Tribunale tramite l'articolo 53, primo comma. Secondo il Consiglio, il termine quinquennale decorreva dalle date dei singoli atti e la richiesta del 23 marzo 2017 non poteva interrompere il termine per danni anteriori di oltre cinque anni.

Il Tribunale ha ricordato che la prescrizione decorre dal momento in cui avviene il fatto che dà origine all'azione e, nelle ipotesi di atti normativi o individuali, da quando l'atto produce effetti dannosi nei confronti dell'interessato. Ha quindi ritenuto che:

• la domanda relativa al primo inserimento fosse prescritta, perché la richiesta di risarcimento era stata presentata solo il 23 marzo 2017, ben oltre cinque anni dopo il 1° dicembre 2011, data di produzione degli effetti del primo inserimento;
• per gli inserimenti del 2012 e del 2013, invece, la domanda fosse tempestiva, poiché la richiesta di risarcimento del 23 marzo 2017 aveva interrotto la prescrizione e il ricorso era stato proposto entro due mesi dal rigetto del Consiglio.

Ha inoltre escluso che si trattasse di un unico danno continuato imputabile al primo inserimento, osservando che il danno invocato derivava da tre atti distinti e che, in ogni caso, il primo inserimento aveva cessato di produrre effetti con il secondo.

Presupposti della responsabilità extracontrattuale

Il Tribunale ha richiamato i presupposti cumulativi della responsabilità extracontrattuale dell'Unione: violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli, danno effettivo e nesso di causalità. Ha ricordato che il mero annullamento di un atto non basta a fondare automaticamente il risarcimento, occorrendo dimostrare un travalicamento manifesto e grave dei limiti del potere discrezionale dell'istituzione.

Ha inoltre richiamato i principi affermati dalla sentenza HTTS/Consiglio (C‑123/18 P), in particolare:

• la valutazione va compiuta alla luce delle circostanze esistenti al momento dell'adozione dell'atto;
• occorre verificare se un'amministrazione normalmente prudente e diligente avrebbe evitato l'errore;
• nel settore delle misure restrittive, il Consiglio dispone di un margine di apprezzamento significativo, per la complessità delle informazioni disponibili.

Prima censura: insufficienza degli elementi fattuali e probatori

Il ricorrente sosteneva che il Consiglio avesse violato in modo grave e manifesto l'obbligo di verificare i fatti e di fornire elementi di prova a sostegno delle motivazioni degli inserimenti. Il Tribunale ha esaminato, per ciascun inserimento rilevante, gli elementi effettivamente disponibili al Consiglio al momento dell'adozione delle misure.

Per il secondo e il terzo inserimento ha ritenuto che il Consiglio disponesse di un insieme di indizi, tra cui:

• la precedente posizione di Bateni come direttore dell'IRISL fino al 2008;
• il suo ruolo in HTTS e IRISL Europe;
• la prossimità geografica tra le sedi di HTTS e IRISL Europe;
• il collegamento della HTTS con HDSL e SAPID, società considerate legate all'IRISL;
• relazioni e documenti internazionali, comprese relazioni del gruppo di esperti ONU, che evidenziavano manovre di elusione e trasferimenti di navi.

Alla luce di tali elementi, il Tribunale ha escluso che il Consiglio avesse agito in assenza di basi fattuali o che avesse compiuto un errore flagrante e inescusabile. Ha anche distinto la presente fattispecie da Safa Nicu Sepahan, osservando che qui il problema non era la totale assenza di prove, ma la valutazione del loro peso e della loro idoneità in un contesto sanzionatorio complesso.

Seconda censura: tutela giurisdizionale effettiva

Il ricorrente invocava una violazione qualificata del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Il Tribunale ha respinto la censura rilevando che il ricorrente aveva effettivamente ricevuto informazioni sufficienti per comprendere la motivazione degli inserimenti e aveva potuto impugnarli con successo, ottenendone l'annullamento.

Ha inoltre affermato che chi è riuscito a contestare con successo le misure restrittive non può, in linea di principio, sostenere nel successivo giudizio risarcitorio di essere stato privato di tutela giurisdizionale effettiva.

Terza censura: diritti fondamentali e irricevibilità

Quanto alla dedotta violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, della protezione dei dati personali, della libertà d'impresa e del diritto di proprietà, il Tribunale ha rilevato che il ricorso non conteneva una sufficiente esposizione degli elementi di fatto e di diritto a sostegno di tali doglianze, come richiesto dall'articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura.

La censura è stata quindi dichiarata irricevibile, in quanto meramente assertiva e non adeguatamente articolata.

Decisione e dispositivo

Poiché non era dimostrata una violazione sufficientemente qualificata per gli inserimenti controversi e la censura sui diritti fondamentali era irricevibile, il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso.

Ha quindi condannato Bateni alle spese del Consiglio, mentre la Commissione, interveniente, ha sopportato le proprie spese.

Principi pratici ricavabili

Per i professionisti, la sentenza conferma che nelle azioni risarcitorie relative a sanzioni UE:

• il termine di prescrizione va calcolato in relazione alla produzione degli effetti dannosi dell'atto;
• l'annullamento del provvedimento di inserimento non basta da solo a fondare il risarcimento;
• nel settore PESC/sanzioni il Consiglio beneficia di un margine di apprezzamento significativo, purché disponga di indizi oggettivi al momento della decisione;
• le censure su diritti fondamentali devono essere specificamente argomentate e supportate da elementi concreti.