Corte di giustizia, Sentenza C-295/20

Appalto di servizi di gestione rifiuti e autorizzazione per spedizioni transfrontaliere

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania) in una controversia tra Sanresa UAB e l’amministrazione aggiudicatrice lituana, relativa all’esclusione di un offerente da una gara per servizi di gestione di rifiuti pericolosi. Il nodo centrale è la qualificazione dell’obbligo, previsto dal regolamento n. 1013/2006, di ottenere l’autorizzazione preventiva delle autorità competenti per spedire rifiuti da uno Stato membro a un altro.

Fatti e procedimento principale

L’amministrazione aggiudicatrice aveva pubblicato un bando per un appalto di servizi di gestione di rifiuti pericolosi, evidenziando l’urgenza dell’intervento e ricorrendo a una procedura accelerata. Sanresa aveva presentato un’offerta come capofila di un’associazione temporanea di imprese, con subappaltatori stabiliti in Danimarca e nella Repubblica ceca. Nel corso della procedura l’amministrazione aveva chiesto chiarimenti e poi aveva contestato la mancanza dell’autorizzazione alla spedizione internazionale di rifiuti; infine aveva respinto l’offerta di Sanresa perché l’operatore non aveva dimostrato di avere il diritto di esercitare l’attività richiesta.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva in sostanza:

• se l’autorizzazione per la spedizione transfrontaliera di rifiuti fosse un criterio di selezione relativo all’abilitazione all’esercizio dell’attività professionale oppure una condizione di esecuzione dell’appalto;
• se, in caso di condizione di esecuzione, le regole UE imponessero di consentire la partecipazione anche quando l’autorizzazione fosse rilasciata dopo la scadenza per la presentazione delle offerte;
• se l’offerta potesse essere respinta solo perché l’autorizzazione non era stata prodotta con l’offerta;
• se fosse compatibile con la direttiva 2014/24 una normativa nazionale che consentisse alle amministrazioni aggiudicatrici di verificare solo parzialmente, o affatto, il diritto del fornitore a esercitare l’attività rilevante;
• se, negli appalti di gestione dei rifiuti, i documenti di gara dovessero definire con precisione quantità, composizione e altre condizioni essenziali dei rifiuti.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• gli articoli 18, 42, 56, 58 e 70 della direttiva 2014/24/UE;
• l’allegato XII e l’allegato V, parte C, punto 17, della medesima direttiva;
• l’articolo 267 TFUE;
• il regolamento (CE) n. 1013/2006 relativo alle spedizioni di rifiuti, in particolare l’articolo 2, punto 35, e gli articoli 3, 4, 11 e 17.

Ragionamento della Corte: qualificazione dell’autorizzazione

La Corte esclude che l’autorizzazione richiesta dal regolamento n. 1013/2006 possa essere assimilata a un requisito di abilitazione all’esercizio dell’attività professionale ai sensi dell’articolo 58, paragrafo 2, della direttiva 2014/24. Essa non coincide né con l’iscrizione in un registro professionale o commerciale, né con una particolare autorizzazione per esercitare il servizio nel paese d’origine in senso tipico della disciplina sugli appalti.

La Corte esclude anche che si tratti di un requisito relativo alla capacità economica e finanziaria o alle capacità tecniche e professionali: tali capacità riguardano, rispettivamente, solidità finanziaria e esperienza/risorse tecniche dell’operatore, non la previa autorizzazione amministrativa alla spedizione di rifiuti tra Stati membri. L’allegato XII, parte II, lettera g), non conduce a una diversa conclusione, perché concerne misure di gestione ambientale che l’operatore intenda applicare spontaneamente durante l’esecuzione.

La Corte qualifica invece tale obbligo come condizione di esecuzione dell’appalto ai sensi dell’articolo 70 della direttiva 2014/24. La ragione è che la disciplina sulle spedizioni di rifiuti attiene alle modalità concrete di esecuzione del servizio e incorpora esigenze ambientali che devono essere rispettate quando il servizio comporti esportazione transfrontaliera di rifiuti. La qualificazione è coerente anche con l’articolo 18, paragrafo 2, della direttiva, che impone il rispetto degli obblighi ambientali applicabili nell’esecuzione degli appalti pubblici.

Ragionamento della Corte: momento di prova della condizione di esecuzione

Sulla terza questione, la Corte afferma che una condizione di esecuzione deve, in linea di principio, essere indicata nell’avviso o nei documenti di gara. Tuttavia, nel caso di specie, la mancata menzione espressa dell’obbligo di produrre l’autorizzazione con l’offerta non poteva portare al rigetto dell’offerta per il solo fatto che il documento non era stato presentato al momento della gara.

La Corte sottolinea che gli articoli 4 e 5 del regolamento n. 1013/2006 presuppongono che l’operatore disponga di informazioni dettagliate sui rifiuti, sul loro quantitativo, sulla composizione, sull’itinerario e sul trasporto, ma tali elementi attengono all’esecuzione materiale dell’appalto. Inoltre, imporre all’offerente di soddisfare sin dall’offerta tutte le condizioni di esecuzione sarebbe eccessivo e dissuasivo, con violazione dei principi di proporzionalità e trasparenza.

Ne consegue che l’offerta non può essere respinta solo perché, al momento della presentazione, l’offerente non fornisce la prova di una condizione di esecuzione dell’appalto.

Ragionamento della Corte: questioni assorbite e irricevibilità

Poiché l’obbligo di autorizzazione è stato qualificato come condizione di esecuzione, non occorreva rispondere alla seconda e alla quarta questione, formulate ipotizzando che si trattasse di un criterio di selezione qualitativa.

La quinta questione è stata invece dichiarata irricevibile. La Corte rileva che essa era formulata in termini astratti e generali e che la decisione di rinvio non forniva elementi sufficienti per individuare un nesso concreto con la controversia principale.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• l’obbligo di disporre dell’autorizzazione preventiva prevista dal regolamento n. 1013/2006 costituisce una condizione di esecuzione dell’appalto;
• l’articolo 70 della direttiva 2014/24, in combinato disposto con l’articolo 18, paragrafo 1, osta al rigetto dell’offerta per il solo fatto che l’offerente non abbia prodotto, con l’offerta, la prova di tale condizione.

Principio affermato

La pronuncia afferma che, negli appalti pubblici di gestione dei rifiuti, le autorizzazioni richieste per effettuare spedizioni transfrontaliere di rifiuti non sono criteri di selezione ma condizioni di esecuzione; pertanto, la loro prova può essere pretesa nella fase esecutiva e non è legittimo escludere l’offerta solo perché il documento non accompagna la proposta iniziale.