Sentenza n. 716/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società agricola e il proprietario dell’area hanno appellato la sentenza del TAR Veneto che aveva respinto i ricorsi contro due ordinanze del Servizio forestale regionale, adottate ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004, con le quali era stata ordinata la rimessione in pristino di circa 10,5 ettari di superficie boscata trasformata senza autorizzazione. Gli appellanti hanno dedotto, tra l’altro: l’incompetenza della Regione all’adozione delle ordinanze, sostenendo che essa avrebbe esercitato illegittimamente un potere sostitutivo nei confronti dei Comuni; l’inutilizzabilità della documentazione depositata dalla Regione in primo grado oltre i termini originari; l’erronea individuazione del soggetto obbligato, in quanto le ordinanze indicavano il legale rappresentante della società anziché la società proprietaria; la violazione dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004, assumendo che l’ordine di ripristino potesse riguardare soltanto il trasgressore e non il proprietario non trasgressore; l’erronea esclusione della sanatoria paesaggistica; il difetto di istruttoria e l’inadeguatezza degli elementi utilizzati per qualificare le aree come bosco e determinarne l’estensione, nonché per imputare temporalmente gli interventi ai diversi soggetti. Sono state inoltre prospettate questioni di legittimità costituzionale sulla disciplina della qualificazione delle aree boschive e sulla sanabilità degli interventi di riduzione della superficie boscata. Il proprietario ha infine riproposto alcuni motivi formulati in primo grado senza specifiche censure alla sentenza appellata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a. e li ha respinti, confermando la sentenza del TAR, sebbene con parziale diversa motivazione. Ha escluso l’incompetenza regionale: la normativa veneta attribuisce alla Regione l’autorizzazione alla riduzione della superficie forestale e le relative competenze sono state conferite al Servizio forestale regionale; nel caso concreto, quindi, la Regione ha esercitato un potere ordinario e non sostitutivo, rendendo irrilevanti le censure relative ai presupposti e alle garanzie del potere sostitutivo. Ha ritenuto tempestiva e utilizzabile la documentazione depositata in primo grado, poiché i termini dell’art. 73, comma 1, c.p.a. devono essere calcolati rispetto all’udienza nella quale la causa è effettivamente trattenuta in decisione; il differimento dell’udienza comporta il ricalcolo dei termini a ritroso. Ha ritenuto correttamente individuato il soggetto obbligato: la lettura complessiva delle ordinanze chiariva che il legale rappresentante era destinatario in tale qualità e non personalmente, sicché l’imprecisione nella parte dispositiva costituiva un mero errore ostativo, non un errore di identificazione. Ha confermato che l’ordine di ripristino può essere imposto anche al proprietario non trasgressore, poiché tale assoggettamento è funzionale all’effettività della misura ripristinatoria. Ha distinto l’ordine repressivo di rimessione in pristino dal procedimento di compatibilità paesaggistica, attivabile su istanza dell’interessato e previo parere della Soprintendenza: le considerazioni contenute nelle ordinanze sulla sanabilità non costituivano un diniego di sanatoria. Le relative censure sono state dichiarate inammissibili per difetto di rilevanza, così come la questione di legittimità costituzionale sulla sanatoria, perché riferite a un potere amministrativo non ancora esercitato. È stata dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza anche la questione costituzionale sulla mancata previsione di un termine temporale per la qualificazione come bosco, essendo prospettata sulla base di effetti normativi futuri e ipotetici. Le censure istruttorie sono state respinte: la Regione aveva utilizzato un insieme coerente di elementi documentali, tra cui ortofoto, fotografie satellitari, dati catastali, carte forestali, libri di cantiere, nulla osta, sopralluoghi e indagini del Corpo forestale, idonei a dimostrare la preesistenza del bosco, la sua progressiva riduzione, l’estensione delle aree e l’imputazione temporale degli interventi. Non sono state ritenute necessarie verificazione o consulenza tecnica, poiché l’accertamento poteva essere compiuto documentalmente e la riduzione della superficie rendeva non utile una verifica diretta attuale. I motivi di primo grado meramente riproposti in appello sono stati dichiarati inammissibili per difetto di specificità. La società e il proprietario sono stati condannati, ciascuno, al pagamento di euro 3.000 oltre accessori in favore della Regione Veneto; nulla sulle spese per gli intimati non costituiti.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza, disposta dal Collegio nel caso concreto.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  I termini per il deposito di documenti, memorie e repliche devono essere verificati con riferimento all’udienza nella quale la causa è effettivamente trattenuta in decisione; se l’udienza è differita, i termini si computano a ritroso rispetto alla nuova udienza.

• art. 167, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  In caso di violazione degli obblighi paesaggistici, l’autorità competente deve ordinare la rimessione in pristino; l’ordine può essere rivolto anche al proprietario non trasgressore, in funzione dell’effettività del ripristino.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Disciplina il distinto procedimento di compatibilità paesaggistica, attivato su istanza di parte e previo parere della Soprintendenza; non si sovrappone al procedimento repressivo di rimessione in pristino.

• art. 142, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Include tra i beni paesaggistici i territori coperti da foreste e boschi, secondo la definizione normativa applicabile.

• art. 146, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  Impone ai proprietari, possessori e detentori dei beni paesaggistici di non distruggerli o modificarli pregiudicandone i valori e di ottenere previamente l’autorizzazione paesaggistica per gli interventi.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È stata richiamata dalla controversia con riguardo alla possibile rilevanza dei vizi formali; il Collegio ha tuttavia qualificato l’imprecisione relativa al destinatario come mero errore ostativo, superato dalla lettura complessiva dell’ordinanza.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato per il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, in base al quale il giudice deve esaminare le questioni rilevanti e può omettere quelle inidonee a condurre a una diversa decisione.

• art. 15 l.r. Veneto

  Attribuisce alla Regione l’autorizzazione regionale per la riduzione della superficie forestale, fondando la competenza ordinaria regionale nel caso esaminato.

• art. 45-ter, comma 2, lett. c), l.r. Veneto n. 11/2004

  Demanda alla Regione le competenze amministrative relative, tra l’altro, all’adozione delle ordinanze ex art. 167 del d.lgs. 42/2004 quando il progetto è sottoposto al parere di un organo consultivo regionale.

• art. 31, commi 1 e 3, l.r. Veneto n. 3/2013

  Rinvia alla definizione statale di bosco e attribuisce alla Giunta regionale il compito di stabilire le modalità di individuazione dei territori boschivi.

• art. 2, comma 6, d.lgs. 227/2001

  Definiva, nel regime applicabile, i terreni qualificabili come bosco; la questione costituzionale relativa all’assenza di un termine temporale di permanenza dei requisiti è stata dichiarata irrilevante.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 34/2018

  La disciplina sopravvenuta sulle aree escluse dalla definizione di bosco non muta i termini essenziali della controversia e mantiene la qualificazione boschiva fino all’avvio di interventi autorizzati di ripristino e recupero agricolo o pastorale.

Massime di principio

• La competenza ad adottare l’ordine di rimessione in pristino paesaggistico spetta all’autorità individuata dalla legislazione regionale quale autorità preposta alla tutela e alla gestione del vincolo; quando la Regione conserva tale competenza o la attribuisce ai propri uffici, l’adozione dell’ordine costituisce esercizio di potere ordinario e non di potere sostitutivo nei confronti degli enti locali.
• L’ordine di rimessione in pristino previsto dall’art. 167 del d.lgs. 42/2004 può essere imposto anche al proprietario dell’area che non abbia personalmente realizzato l’abuso, poiché l’assoggettamento del proprietario all’esecuzione della misura è funzionale all’effettività del ripristino.
• Il procedimento repressivo volto alla rimessione in pristino e il procedimento di compatibilità paesaggistica sono distinti: le valutazioni sulla sanabilità contenute incidentalmente nell’ordine repressivo non costituiscono diniego di compatibilità paesaggistica in assenza di un’apposita istanza e del procedimento previsto dalla legge.
• Quando la riduzione della superficie boscata impedisce un accertamento diretto attuale, la natura e l’estensione originarie del bosco possono essere ricostruite mediante un insieme convergente di elementi documentali, quali ortofoto, fotografie satellitari, carte forestali, dati catastali, atti autorizzatori, libri di cantiere, sopralluoghi e indagini; la verificazione o la consulenza tecnica non sono necessarie se tali elementi consentono una ricostruzione sufficientemente precisa.
• I termini per il deposito degli atti previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. devono essere calcolati rispetto all’udienza nella quale la causa è effettivamente trattenuta in decisione; il differimento dell’udienza comporta il ricalcolo dei termini a ritroso rispetto alla nuova data.
• In appello è inammissibile la mera riproposizione dei motivi formulati in primo grado, senza specifiche censure rivolte contro la motivazione della sentenza impugnata.

Come è indicizzato