Sentenza n. 2989/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno impugnato, dapprima, il diniego dirigenziale di approvazione della proposta di Piano Urbanistico Attuativo per il recupero del complesso alberghiero, deducendo l’incompetenza del dirigente in favore della Giunta comunale, la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e, nel merito, la propria legittimazione a proporre il piano nonostante la confisca urbanistica disposta in sede penale. Hanno sostenuto che, al momento della presentazione dell’istanza, la confisca non fosse ancora definitiva e che la successiva approvazione del piano avrebbe potuto incidere sulla misura ablativa, oltre a dedurre la conformità dell’intervento alla vigente pianificazione urbanistica e un danno da ritardo. Il diniego dirigenziale è stato poi sostituito dalla delibera di Giunta comunale, anch’essa impugnata con motivi aggiunti, con la quale l’amministrazione ha ribadito l’assenza di legittimazione delle società, non essendo più titolari del complesso confiscato. Le ricorrenti hanno inoltre impugnato il provvedimento di revoca delle licenze per l’esercizio alberghiero e di ristorazione, deducendo violazione delle garanzie partecipative, sproporzione, difetto di motivazione e di istruttoria, illegittima qualificazione dell’atto come revoca anziché annullamento d’ufficio, decorso del termine per l’autotutela, lesione dell’affidamento e insussistenza dei presupposti urbanistico-edilizi per la cessazione delle attività. Infine, hanno impugnato la delibera consiliare recante indirizzi sulle modalità di recupero o demolizione del complesso, deducendo l’assenza di definitività della confisca, il contrasto con il PUC e la preferibilità del piano di recupero già presentato. È stata chiesta anche la sospensione del giudizio in attesa dell’incidente di esecuzione penale e del ricorso pendente davanti alla Corte EDU.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di sospensione del giudizio, ritenendo insussistente una pregiudizialità tecnica necessaria ai sensi dell’art. 295 c.p.c., applicabile al processo amministrativo tramite l’art. 79 c.p.a. La controversia poteva essere decisa autonomamente e la sospensione avrebbe determinato un differimento non necessario; per la stessa ragione sono state ritenute prive di rilevanza le richieste di rinvio pregiudiziale alla CGUE e di rimessione alla Corte costituzionale. Il ricorso principale è stato dichiarato improcedibile, poiché il diniego dirigenziale era stato sostituito dalla successiva delibera di Giunta, attuale fonte della lesione, sicché nessuna utilità sarebbe derivata dall’annullamento dell’atto originario. Il primo ricorso per motivi aggiunti, relativo al diniego della Giunta, è stato respinto. Il Collegio ha affermato che la confisca urbanistica per lottizzazione abusiva, una volta divenuta definitiva, impedisce alle precedenti proprietarie di proporre un piano attuativo, poiché l’iniziativa privata nella pianificazione attuativa è una facoltà procedimentale spettante a chi disponga di una posizione qualificata sulle aree interessate. La proposta di piano, inoltre, non attribuisce un diritto all’approvazione, essendo l’approvazione espressione di un’ampia discrezionalità pianificatoria comunale. L’eventuale adeguamento successivo della pianificazione non può produrre un retro-trasferimento della proprietà confiscata. Le società potranno eventualmente ottenere la legittimazione a proporre il piano soltanto dopo una revoca, totale o parziale, della confisca da parte del giudice dell’esecuzione penale, subordinata alla prova della buona fede e dell’estraneità alla condotta lottizzatoria e limitata ai beni estranei all’illecito. Il Collegio ha escluso che il ritardo dell’amministrazione nell’esame dell’istanza potesse incidere sulla legittimità del diniego, da valutarsi con riferimento alla situazione esistente al momento dell’adozione dell’atto. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, relativo alla revoca delle licenze commerciali, è stato respinto. La partecipazione procedimentale è stata ritenuta adeguata, poiché il Comune aveva consentito l’accesso agli atti e concesso un termine congruo per le osservazioni; le ricorrenti non avevano indicato quale ulteriore apporto avrebbero fornito con un termine più ampio. La revoca è stata ritenuta legittima perché la definitiva confisca e l’accertata irregolarità urbanistico-edilizia del complesso avevano fatto venir meno il presupposto per il legittimo esercizio delle attività alberghiera e di ristorazione. L’atto è stato ricondotto alla revoca per sopravvenienza prevista dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, e non all’annullamento d’ufficio soggetto ai presupposti dell’art. 21-nonies. I titoli edilizi e le certificazioni di agibilità invocati dalle ricorrenti non sono stati ritenuti decisivi, alla luce della definitività della confisca e dell’accertata irregolarità complessiva dell’insediamento. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile perché rivolto contro una delibera consiliare di mero indirizzo, priva di autonoma e attuale lesività; l’interesse difensivo potrà eventualmente essere esercitato contro i successivi atti attuativi. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 44, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La confisca urbanistica per lottizzazione abusiva ha natura di sanzione amministrativa, richiede l’accertamento dell’elemento oggettivo e soggettivo dell’illecito e, una volta definitiva, impedisce ai precedenti proprietari di fondare su quella proprietà la legittimazione alla proposta di un piano attuativo.

• art. 29 l. 47/1985

  Le proposte di varianti di recupero urbanistico possono essere presentate da parte di soggetti pubblici e privati, con allegato un piano di fattibilità tecnico, economico, giuridico e amministrativo, finalizzato al finanziamento, alla realizzazione e alla gestione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e per il recupero urbanistico ed edilizio

  La facoltà di presentare un piano di recupero spetta a soggetti titolari di una qualificata disponibilità delle aree; non costituisce un diritto all’approvazione del piano.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura sulla mancata comunicazione dei motivi ostativi è stata superata rispetto al diniego dirigenziale sostituito dalla delibera di Giunta; per la revoca delle licenze il contraddittorio è stato ritenuto effettivamente garantito.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca dei titoli commerciali è stata ritenuta giustificata da una sopravvenienza, costituita dall’accertata irregolarità urbanistico-edilizia del complesso e dal venir meno dei presupposti per l’esercizio delle attività.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione quando l’amministrazione esercita un potere di revoca per sopravvenuto mutamento della situazione, anziché annullare d’ufficio un provvedimento illegittimo originario.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria opera soltanto in presenza di pregiudizialità tecnica, cioè quando la controversia pregiudiziale costituisca indispensabile antecedente logico-giuridico della causa amministrativa e il relativo accertamento debba avere efficacia di giudicato.

• art. 79 c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina della sospensione necessaria prevista dall’art. 295 c.p.c., nei limiti della sussistenza della pregiudizialità tecnica.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare in sede di discussione l’inammissibilità del ricorso contro la delibera consiliare di mero indirizzo, priva di lesività attuale.

Massime di principio

• La proposta privata di un piano urbanistico attuativo non configura un diritto soggettivo all’approvazione, ma una facoltà procedimentale spettante ai soggetti titolari di una qualificata disponibilità delle aree interessate, anche perché l’attuazione del piano richiede una convenzione fonte di reciproci diritti e obblighi.
• La definitività della confisca urbanistica impedisce ai precedenti proprietari di proporre utilmente un piano attuativo sull’area confiscata; l’eventuale successivo adeguamento urbanistico del bene non determina il retro-trasferimento della proprietà ai destinatari della confisca.
• Il soggetto estraneo al giudizio penale che si assuma terzo in buona fede deve far valere davanti al giudice dell’esecuzione penale le questioni relative alla revoca o riduzione della confisca; soltanto l’eventuale revoca della misura può radicare nuovamente la legittimazione a presentare un piano attuativo.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; il successivo o tardivo esercizio del potere non rende di per sé illegittimo l’atto né consente di imputargli effetti derivanti da eventi sopravvenuti.
• La revoca di titoli commerciali è legittima quando una sopravvenienza accertata faccia venir meno i presupposti urbanistico-edilizi per l’esercizio dell’attività; in tale ipotesi l’atto è riconducibile all’art. 21-quinquies l. 241/1990 e non all’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies.
• Una delibera di mero indirizzo, che si limiti a orientare l’amministrazione verso futuri atti senza incidere immediatamente e definitivamente sulla sfera giuridica dei destinatari, non è autonomamente impugnabile per difetto di lesione attuale e concreta.

Come è indicizzato