Sentenza n. 37/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza di demolizione relativa a opere eseguite presso un immobile denominato Villa Pane Resort, già interessato da una concessione edilizia in sanatoria del 2005 e da un permesso di costruire in sanatoria del 2008. Le opere contestate riguardavano, in particolare, la destinazione abitativa del piano secondo, ritenuta non assentita dai titoli precedenti e comunque priva dei requisiti minimi di altezza previsti dal D.M. 5 luglio 1975, nonché la prosecuzione e trasformazione di una platea in calcestruzzo al piano terra, realizzata senza permesso di costruire, autorizzazione paesaggistica e denuncia dei calcoli strutturali al Genio civile. I ricorrenti hanno dedotto difetto di istruttoria e motivazione, eccesso di potere, lesione del legittimo affidamento e violazione degli artt. 3, comma 1, lett. e), 10 e 31 del d.P.R. 380/2001. Hanno sostenuto che il recupero funzionale del secondo piano fosse coperto dai titoli edilizi precedenti e che le DIA e la CIL riguardassero opere interne o manutentive; hanno inoltre affermato che la platea costituisse una mera sistemazione esterna non soggetta a permesso di costruire. È stata contestata anche la legittimazione passiva dell’amministratrice della società utilizzatrice, in quanto non proprietaria e non autrice materiale degli abusi. Con motivi aggiunti è stata impugnata l’ordinanza successiva che ingiungeva il pagamento della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 per inottemperanza all’ordine di demolizione. Sono stati dedotti l’illegittimità derivata, la mancanza di un formale accertamento provvedimentale dell’inottemperanza, l’erronea applicazione della sanzione nella misura massima e la carenza di legittimazione passiva dell’amministratrice.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Quanto all’ordinanza di demolizione, ha affermato che l’abuso edilizio deve essere valutato unitariamente, considerando l’insieme delle opere e il loro complessivo impatto sul territorio, senza scomporre artificiosamente gli interventi per ricondurne singole parti all’edilizia libera o alla manutenzione. Nel caso concreto, le opere avevano prodotto un organismo edilizio integralmente diverso, per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche e funzionali, rispetto a quello oggetto dei titoli di sanatoria. I titoli richiamati dai ricorrenti non legittimavano la destinazione abitativa del secondo piano: la concessione edilizia in sanatoria del 2005 riguardava il cambio di destinazione e l’ampliamento del piano terra, mentre il permesso di costruire in sanatoria del 2008 aveva a oggetto lavori di straordinaria manutenzione. Neppure le DIA e la CIL potevano legittimare un mutamento di destinazione d’uso, poiché riferite a interventi manutentivi dichiaratamente privi di tale effetto. La parte privata non ha inoltre assolto l’onere di dimostrare che le opere contestate fossero coperte da titoli edilizi. Il difetto di motivazione e la lesione dell’affidamento sono stati esclusi perché l’ordine di demolizione di un abuso edilizio non assistito da titolo è atto vincolato e non richiede una motivazione ulteriore sulle ragioni di interesse pubblico, nemmeno se adottato a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso. L’amministratrice e comodataria poteva essere destinataria dell’ordine di demolizione, poiché la misura può essere rivolta anche al possessore o detentore che abbia la disponibilità materiale dell’immobile, indipendentemente dalla responsabilità nella realizzazione dell’abuso. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto legittima l’ingiunzione della sanzione pecuniaria. L’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 consente che la sanzione sia irrogata anche con atto separato rispetto all’accertamento dell’inottemperanza; pertanto non era necessario che l’ordinanza impugnata incorporasse formalmente tale accertamento. La sanzione nella misura massima è stata ritenuta giustificata dalla sottoposizione del territorio comunale a vincolo paesaggistico e al Piano Urbanistico Territoriale della Penisola Sorrentina. Anche rispetto alla sanzione pecuniaria, l’amministratrice poteva essere destinataria dell’atto in ragione della sua disponibilità materiale dell’immobile. I ricorrenti sono stati condannati in solido? Il dispositivo condanna i ricorrenti al pagamento delle spese in favore del Comune, liquidate in euro 2.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento edilizio deve considerare la trasformazione complessiva del territorio e dell’organismo edilizio, non la sola natura di singole opere isolatamente considerate.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  È richiesto il permesso di costruire per gli interventi che determinano una rilevante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, anche quando la trasformazione non consista esclusivamente in opere murarie.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione è una misura reale e vincolata, rivolta al ripristino della legalità violata; può essere indirizzato al proprietario, possessore o detentore attuale dell’immobile, anche se estraneo alla realizzazione materiale dell’abuso.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima …

  La sanzione per l’inottemperanza può essere irrogata anche con atto separato rispetto all’accertamento dell’inottemperanza; la misura massima è obbligatoria per gli abusi realizzati in aree o edifici soggetti ai presupposti indicati dalla norma.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L’assenza dell’autorizzazione paesaggistica costituisce uno dei profili di abusività contestati dall’amministrazione per le opere realizzate in area vincolata.

• art. 2697 codice civile

  Grava sul privato che invoca la legittimazione edilizia delle opere l’onere di dimostrare che esse siano state coperte da precedenti titoli abilitativi.

• D.M. 5 luglio 1975

  I requisiti minimi di altezza degli ambienti concorrono alla verifica dell’idoneità abitativa del piano secondo.

Massime di principio

• La legittimità di un intervento edilizio deve essere valutata considerando unitariamente tutte le opere realizzate e il loro complessivo impatto tipologico, plano-volumetrico e funzionale; non è possibile isolare singole opere per sottrarre l’intervento complessivo alla sanzione demolitoria.
• È soggetto a permesso di costruire ogni intervento che determini una trasformazione stabile e rilevante del territorio o dell’organismo edilizio, anche quando la trasformazione sia realizzata mediante opere prive, singolarmente considerate, di particolare consistenza muraria.
• Il mutamento di destinazione d’uso non può essere legittimato mediante titoli edilizi dichiaratamente riferiti a opere di manutenzione ordinaria o straordinaria e prive di effetti sulla destinazione d’uso; chi invoca la copertura di precedenti titoli deve dimostrarne concretamente l’estensione oggettiva.
• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio non assistito da titolo è un atto vincolato e non richiede una motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico, neppure quando sia adottato molto tempo dopo la realizzazione dell’abuso; il decorso del tempo non consolida un affidamento tutelabile alla conservazione dell’opera abusiva.
• L’ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario, possessore o detentore attuale dell’immobile che abbia la disponibilità materiale del bene, indipendentemente dall’aver realizzato personalmente l’abuso, perché la misura ha natura reale e mira al ripristino dei luoghi.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 può essere irrogata con atto separato rispetto all’accertamento dell’inottemperanza; la sanzione è applicabile nella misura massima quando l’abuso ricade nelle aree o negli edifici indicati dalla disposizione.

Come è indicizzato