Sentenza n. 106/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le appellanti, seconde classificate, hanno contestato l'aggiudicazione al RTI controinteressato deducendo: 1) la modifica postuma dell'offerta e del costo della manodopera, che sarebbe stato incrementato di oltre 200.000 euro in sede di riesame dell'aggiudicazione rispetto agli 800.000 euro indicati nell'offerta e nelle giustificazioni dell'anomalia; la violazione degli artt. 108, comma 9, e 110 del d.lgs. n. 36/2023, della par condicio e del principio di immodificabilità dell'offerta, nonché difetto di istruttoria, travisamento, disparità di trattamento, contraddittorietà e illogicità; 2) la violazione dei minimi salariali inderogabili, per errata quantificazione di paga base, cassa edile, TFR, EVR, contributi INPS e INAIL e altri oneri contrattuali, con conseguente obbligo di esclusione automatica ai sensi dell'art. 110, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023; 3) la violazione dei principi di cui agli artt. 1, 2 e 3 del d.lgs. n. 36/2023; 4) l'omessa pronuncia sulla mancata giustificazione del costo della manodopera con riferimento alle imprese mandanti del RTI aggiudicatario. Le appellanti sostenevano inoltre che il giudice di primo grado avesse confuso il minimo salariale inderogabile con la sola paga base oraria e avesse indebitamente ricondotto la questione alla verifica globale di congruità dell'offerta.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha distinto il trattamento salariale minimo inderogabile previsto dal CCNL dal costo medio orario complessivo della manodopera. Ha ritenuto che le paghe base indicate dal RTI aggiudicatario fossero pari o superiori ai minimi del CCNL: 9,81774 euro rispetto a 9,80 per il primo livello, 11,80044 rispetto a 10,97 per il secondo livello e 11,9323 rispetto a 11,85 per il terzo livello. Non ricorrendo una violazione dei minimi salariali inderogabili, non era applicabile l'esclusione automatica; le contestazioni sulle ulteriori componenti del costo del lavoro dovevano essere esaminate nell'ambito della verifica di anomalia e della valutazione globale di attendibilità dell'offerta. Quanto alla modifica dell'offerta, il Collegio ha affermato che il RTI non aveva modificato il corrispettivo complessivo, l'offerta economica o quella tecnica, ma aveva prospettato in via subordinata l'incidenza di costi ulteriori, evidenziando che essi potevano essere assorbiti mediante compensazioni con spese generali e utile d'impresa. È pertanto ammissibile modificare o precisare le giustificazioni delle singole voci di costo, anche per correggere errori di calcolo, purché restino invariati l'importo complessivo offerto, l'offerta tecnica e l'impegno sostanziale assunto. Il giudice ha ritenuto non decisiva la diversa quantificazione dei costi in sede di riesame, poiché il RTI aveva confermato le precedenti giustificazioni e aveva esaminato le maggiori aliquote solo in via subordinata, per dimostrare comunque l'affidabilità dell'offerta. Sono state ritenute adeguate anche le giustificazioni relative alle imprese mandanti, poiché le giustificazioni erano sottoscritte dai rappresentanti di tutte le imprese e le successive precisazioni avevano chiarito che le associate applicavano il CCNL edile della Provincia di Foggia e disponevano della certificazione SA8000. Nessuna violazione dei principi generali del d.lgs. n. 36/2023 è stata ravvisata. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 162 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la procedura negoziata utilizzata per l'affidamento della progettazione esecutiva e dell'esecuzione dei lavori oggetto della controversia.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Rileva per l'obbligo di indicazione nell'offerta dei costi della manodopera; la controversia ha riguardato la possibilità di precisare o modificare le relative giustificazioni senza alterare l'offerta complessiva.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica dell'anomalia dell'offerta e la valutazione dei costi della manodopera; la violazione dei minimi salariali inderogabili comporta l'esclusione automatica, mentre le divergenze rispetto ai costi medi orari sono valutate nell'ambito della verifica globale di congruità.

• art. 110, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La verifica del rispetto dei minimi salariali inderogabili non è assimilabile alla verifica complessiva di anomalia e, in caso di violazione dei minimi, non consente giustificazioni idonee a evitare l'esclusione.

• art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023

  È stato invocato dalle appellanti quale fondamento dell'esclusione automatica per violazione dei minimi salariali; il Consiglio di Stato ha escluso in concreto tale violazione.

• artt. 1, 2 e 3 d.lgs. 36/2023

  I principi del risultato, della fiducia e dell'accesso al mercato non risultano violati dalla valutazione globale di attendibilità dell'offerta compiuta dalla stazione appaltante.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per il deposito di memorie e repliche in vista dell'udienza di discussione.

• art. 112 c.p.c.

  Invocato per la dedotta omessa pronuncia sulla mancata giustificazione dei costi della manodopera delle imprese mandanti; la censura è stata comunque esaminata e respinta in appello.

• art. 24 CCNL Edilizia del 19 aprile 2010

  Utilizzato per individuare i minimi di paga base oraria e gli elementi fissi della retribuzione rilevanti ai fini del confronto con il trattamento salariale minimo inderogabile.

• art. 12 CCNL Edilizia del 19 aprile 2010

  Richiamato in relazione all'Elemento Variabile della Retribuzione, qualificato come elemento eventuale correlato ai risultati di produttività, qualità e competitività del territorio.

• art. 36 Cost.

  Invocato dalle appellanti in relazione alla garanzia della retribuzione; non è stata ravvisata una violazione dei minimi salariali inderogabili.

Massime di principio

• La violazione dei minimi salariali inderogabili previsti dal contratto collettivo applicabile deve essere distinta dalla divergenza tra il costo medio orario indicato nell'offerta e il costo medio orario risultante dalle tabelle ministeriali: solo la prima, se accertata, può comportare l'esclusione automatica, mentre la seconda rientra nella verifica di congruità complessiva dell'offerta.
• Nel procedimento di verifica dell'anomalia è consentito modificare, precisare o correggere le giustificazioni delle singole voci di costo, anche per rimediare a errori originari di calcolo, purché restino invariati il corrispettivo complessivo richiesto, le componenti essenziali dell'offerta economica, l'offerta tecnica e l'impegno sostanziale dell'operatore.
• La valutazione della congruità dell'offerta è globale e sintetica: eventuali maggiori costi relativi a singole voci possono essere compensati da sottostime o economie relative ad altre voci, comprese le spese generali e l'utile, se la stazione appaltante accerta complessivamente l'affidabilità dell'offerta.
• La prospettazione, in sede di riesame o di interlocuzione procedimentale, di costi ulteriori rispetto a quelli inizialmente indicati non integra modifica dell'offerta quando sia formulata in via subordinata per dimostrare la sostenibilità dell'offerta anche sulla base delle contestazioni dell'amministrazione e non comporti variazione del prezzo complessivo o dell'impegno contrattuale.
• Nel caso di raggruppamento temporaneo, la verifica dei costi della manodopera deve considerare le imprese componenti e le loro specifiche condizioni organizzative; tuttavia, le giustificazioni possono risultare sufficienti quando siano sottoscritte dai rappresentanti delle imprese del raggruppamento e contengano, anche attraverso successive precisazioni, elementi riferibili alle associate e al contratto collettivo applicato.

Come è indicizzato