Sentenza n. 786/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente impugnava l’ordinanza comunale n. 4 del 18 marzo 2025, con cui erano stati sospesi i lavori e ordinata la rimessione in pristino, l’ordinanza di demolizione n. 6 del 2 maggio 2025, il parere paesaggistico negativo e altri atti presupposti, deducendo violazione del d.P.R. 31/2017, del d.P.R. 380/2001, della l. 241/1990, della l. 287/1991, dell’art. 64 d.lgs. 59/2010, delle norme tecniche del piano paesaggistico regionale e dell’art. 826 c.c., nonché difetto e contraddittorietà della motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta, violazione delle garanzie partecipative e delle regole sull’autotutela. La ricorrente sosteneva, in particolare, che non fosse intervenuta una formale dichiarazione di decadenza del provvedimento unico n. 74 del 24 maggio 2021, che i lavori preparatori fossero iniziati entro il termine annuale previsto dall’art. 15 d.P.R. 380/2001, che il chiosco fosse amovibile e richiedesse opere minime, e che le amministrazioni avessero utilizzato motivazioni e atti riferiti a procedimenti relativi ad altri soggetti. Con i motivi aggiunti deduceva inoltre disparità di trattamento rispetto a un diverso chiosco realizzato nella medesima area. Le amministrazioni eccepivano l’inammissibilità o improcedibilità del ricorso e ne chiedevano il rigetto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l’impugnazione della nota prot. 1105 del 18 marzo 2025 dell’Unione dei Comuni dell’Ogliastra, ritenendola un atto endoprocedimentale, non richiamato nell’ordinanza di demolizione e privo di autonoma lesività. Nel merito ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Il Collegio ha ritenuto che la decadenza del titolo edilizio per mancato inizio dei lavori entro un anno operi direttamente ex lege ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001, sicché l’eventuale dichiarazione amministrativa avrebbe natura ricognitiva e non costitutiva. Ha inoltre ritenuto legittima l’ordinanza di sospensione senza previa comunicazione di avvio, trattandosi di misura cautelare urgente e vincolata volta a impedire la prosecuzione dei lavori; la stessa ordinanza è stata considerata, sul piano sostanziale, anche atto ricognitivo della decadenza e comunicazione di avvio del procedimento repressivo. Quanto all’effettivo inizio dei lavori, il giudice ha escluso che recinzione, cartello di cantiere, pulizia, livellamento, tracciamento e sistemazione preliminare dell’area costituissero attività sufficienti, poiché non erano oggettivamente significative rispetto all’intervento autorizzato e apparivano lavori fittizi e simbolici. Il termine di inizio deve essere valutato in concreto, in rapporto all’entità dell’opera progettata, per evitare elusioni mediante attività meramente preparatorie. Le ulteriori censure relative alla proprietà dell’area, al mancato rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ai richiami ad altri procedimenti e agli interessi pubblici sono state ritenute non decisive, poiché le ordinanze erano plurimotivate e la legittimità della motivazione fondata sul decorso del termine annuale era sufficiente a sorreggerle. È stata respinta anche la censura di disparità di trattamento: la tolleranza di eventuali abusi analoghi non può essere invocata per ottenere l’annullamento di un provvedimento repressivo legittimo, mentre l’eventuale inerzia dell’amministrazione può essere fatta valere con autonoma azione avverso il silenzio, ove ne ricorrano i presupposti. Spese compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Salvo quanto previsto dal quarto periodo [relativo a fattispecie estranea al presente giudizio, n.d.r.], il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga.

  La decadenza del titolo edilizio per mancato inizio dei lavori entro un anno opera direttamente per legge; un eventuale provvedimento amministrativo ha natura dichiarativa e ricognitiva, non costitutiva.

• art. 27, comma 3, d.P.R. 380/2001

  La sospensione dei lavori è una misura cautelare urgente e vincolata, adottabile senza previa comunicazione di avvio del procedimento, in quanto diretta a impedire la prosecuzione dell’attività edilizia.

• art. 7, comma 2, l. 241/1990

  L’amministrazione può adottare provvedimenti cautelari anche prima della comunicazione di avvio del procedimento quando ricorrono ragioni di urgenza.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’eventuale inerzia dell’amministrazione nell’esercizio dei poteri repressivi può essere contestata mediante autonoma azione avverso il silenzio, ove ne sussistano i presupposti.

• art. 19 l. 241/1990

  La disposizione è richiamata negli atti e nelle censure, ma la decisione si fonda principalmente sulla disciplina della decadenza del titolo edilizio e sui poteri repressivi di cui al d.P.R. 380/2001.

Massime di principio

• La decadenza del titolo edilizio per mancato inizio dei lavori entro il termine previsto dall’art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001 si produce direttamente per legge; l’eventuale dichiarazione amministrativa ha natura meramente ricognitiva e non costituisce l’effetto decadenziale.
• L’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato concretamente in rapporto all’entità e alle caratteristiche dell’intervento autorizzato. Attività meramente simboliche o preparatorie, come recinzione, apposizione del cartello, pulizia, tracciamento, livellamento o semplice spianamento dell’area, non impediscono la decadenza quando non evidenziano un’attività edilizia oggettivamente significativa e una concreta volontà di realizzare l’opera.
• L’ordinanza di sospensione dei lavori edilizi, in quanto misura cautelare urgente e vincolata diretta a impedire la prosecuzione di lavori potenzialmente abusivi, può essere adottata senza previa comunicazione di avvio del procedimento; le garanzie partecipative possono essere assicurate nella successiva fase repressiva.
• Un provvedimento repressivo edilizio sorretto da una motivazione plurima resta legittimo se almeno una delle autonome ragioni poste a fondamento è sufficiente e immune dalle censure dedotte, rendendo non necessario l’esame delle ulteriori motivazioni.
• La tolleranza amministrativa di eventuali abusi edilizi analoghi non fonda, per il destinatario di un provvedimento repressivo legittimo, una censura di disparità di trattamento né il diritto alla conservazione dell’abuso; l’inerzia dell’amministrazione può eventualmente essere contestata con autonoma azione avverso il silenzio.

Come è indicizzato