Sentenza n. 1554/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato la riapertura al traffico veicolare di un tratto di strada privata, precedentemente destinato al passaggio pedonale e ciclabile e chiuso al transito veicolare mediante sbarra. Hanno dedotto: violazione degli artt. 11, comma 4, e 21-quinquies l. 241/1990 e dell'art. 1375 c.c.; difetto di istruttoria e carenza di motivazione, per l'assenza di relazioni o perizie comprovanti l'effettivo incremento del traffico; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e sviamento; impossibilità di revocare unilateralmente la convenzione stipulata ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990 senza il consenso dei contraenti; violazione dell'art. 1032 c.c.; violazione del Codice della strada e del d.m. 5 novembre 2001, per l'inadeguatezza della carreggiata, l'assenza di marciapiedi e pista ciclabile e la pericolosità della nuova intersezione; nonché contrasto con gli strumenti di pianificazione del traffico e della mobilità. Il Comune ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso per omessa notifica ai controinteressati e ha sostenuto la natura pubblica della strada e l'intervenuto acquisto per usucapione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa, poiché l'accertamento incidentale della proprietà della strada e dell'eventuale servitù di uso pubblico era funzionale alla verifica della legittimità dell'atto comunale, ai sensi dell'art. 8 c.p.a. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità per omessa notifica ai controinteressati, rilevando che il provvedimento non individuava soggetti portatori di un interesse qualificato alla sua conservazione, ma richiamava esigenze riferite a una collettività indifferenziata. Nel merito ha accolto il secondo motivo, ritenendolo assorbente. La strada è rimasta di proprietà privata dei frontisti, non risultando alcun trasferimento al Comune mediante contratto, espropriazione, usucapione o altro titolo. La destinazione al passaggio pubblico è derivata dalla convenzione del 1997 o, comunque, dall'usucapione della relativa servitù, e non dall'ordinanza comunale del 1997. Pertanto, la delibera impugnata non poteva revocare la convenzione e incidere sulla servitù mediante un atto unilaterale. Inoltre, ai sensi dell'art. 1063 c.c., l'estensione e le modalità di esercizio della servitù sono determinate dal titolo: la servitù di passaggio ciclo-pedonale non comprendeva il transito veicolare e non poteva essere resa più gravosa dal Comune. L'iscrizione della strada negli elenchi comunali e le risultanze catastali non erano sufficienti a dimostrarne la proprietà pubblica. È stata quindi annullata la delibera impugnata e gli atti conseguenti. Spese compensate, con rimborso del contributo unificato ai ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti soggettivi, quale la proprietà della strada o l'esistenza di una servitù, quando tale accertamento costituisca presupposto della decisione sulla legittimità del provvedimento amministrativo.

• art. 41 c.p.a.

  Disciplina la notificazione del ricorso ai controinteressati; nel caso concreto il TAR ha escluso la necessità della notifica perché l'atto impugnato non individuava soggetti facilmente identificabili titolari di un interesse qualificato alla conservazione dell'atto.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  È stato invocato dai ricorrenti con riguardo alla natura convenzionale dell'atto e alla dedotta impossibilità di una revoca unilaterale della convenzione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  È stato invocato in relazione alla revoca della precedente delibera e della convenzione, ma la decisione è stata definita sulla base dell'incapacità dell'atto amministrativo di incidere sulla servitù di fonte negoziale o usucapita.

• art. 1032 c.c.

  Esprime il principio di tassatività dei modi di costituzione delle servitù; in assenza dell'indennità prevista dalla legge e di un idoneo titolo, l'ordinanza comunale non ha costituito una servitù amministrativa.

• art. 1053 c.c.

  Richiamato per l'indennità dovuta in relazione alla costituzione della servitù; la sua mancata corresponsione ha concorso a escludere che i provvedimenti amministrativi avessero costituito il titolo della servitù.

• art. 1063 c.c.

  l'estensione e le modalità di esercizio della servitù sono determinate dal titolo

  La servitù di passaggio ciclo-pedonale non comprende il passo carrabile; il Comune non poteva ampliare unilateralmente le modalità di esercizio consentendo il traffico veicolare.

• art. 1375 c.c.

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione ai doveri di correttezza nell'esecuzione della convenzione, senza costituire la ratio decisiva della sentenza.

Massime di principio

• Quando la proprietà pubblica o privata di una strada costituisce soltanto il presupposto per valutare la legittimità di un provvedimento amministrativo, il giudice amministrativo può accertarla incidenter tantum ai sensi dell'art. 8 c.p.a., senza trasformare il giudizio in un'azione autonoma di accertamento dominicale.
• L'inclusione di una strada negli elenchi comunali ha natura dichiarativa e non costitutiva e, da sola, non dimostra né il trasferimento della proprietà al Comune né la demanialità del bene; allo stesso modo, le risultanze catastali non sono decisive, dovendosi verificare la situazione giuridica effettiva.
• Una servitù di uso pubblico su una strada privata può derivare da un titolo negoziale, dalla dicatio ad patriam o dall'usucapione; un provvedimento amministrativo non può costituire una servitù al di fuori dei modi previsti dalla legge e senza la corresponsione dell'indennità dovuta.
• L'estensione e le modalità di esercizio di una servitù sono determinate dal titolo: la servitù di passaggio pedonale o ciclo-pedonale non comprende, in assenza di uno specifico titolo, la servitù di passaggio carrabile e non può essere resa più gravosa mediante un atto amministrativo unilaterale.
• La notifica del ricorso ai controinteressati non è necessaria quando il provvedimento impugnato non individua, neppure agevolmente, soggetti titolari di un interesse qualificato alla conservazione dell'atto, limitandosi a richiamare esigenze generiche di una collettività indifferenziata.

Come è indicizzato