Sentenza n. 1106/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'aggiudicazione e gli atti di gara, chiedendo l'accertamento del diritto all'aggiudicazione, la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro, oppure il risarcimento del danno. La procedura negoziata, svolta con il criterio del minor prezzo, aveva un importo a base d'asta di euro 136.777,00; alla gara hanno partecipato due operatori, con ribassi rispettivamente del 17,33% e del 47,47%. La ricorrente ha dedotto la mancata attivazione della verifica di anomalia dell'offerta dell'aggiudicataria, ritenuta insostenibile perché inferiore ai costi vivi indicati dalla stazione appaltante e gravata da costi operativi ulteriori. Ha inoltre contestato il costo della manodopera dichiarato, pari a euro 14,40 l'ora per i servizi di vigilanza e a euro 15,20 l'ora per i lavori di manutenzione, assumendo uno scostamento significativo rispetto alle tabelle ministeriali e al capitolato, che prescriveva l'impiego di guardie giurate. Con i motivi aggiunti ha contestato anche le dichiarazioni integrative dell'aggiudicataria, la relazione di valutazione della congruità dell'offerta e la successiva nota di chiarimenti del responsabile unico del progetto, deducendone la nullità per mancanza di firma digitale e protocollo nonché l'illegittima motivazione postuma. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso e ne ha chiesto il rigetto; l'aggiudicataria ha parimenti contestato le censure.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo che le censure mirassero a dimostrare l'insostenibilità dell'offerta senza chiedere al giudice di sostituirsi all'amministrazione nella valutazione comparativa. Ha respinto le censure relative alla mancanza di firma digitale e di numero di protocollo: le relazioni erano documenti analogici con firma autografa successivamente scansionati, la loro provenienza era comunque certa e, trattandosi di atti preparatori interni, non erano soggette all'obbligo di protocollazione. Ha altresì escluso la motivazione postuma, poiché la relazione del 4 dicembre 2025 era anteriore all'aggiudicazione e la nota del 19 febbraio 2026 costituiva un chiarimento interno successivo al ricorso, non utilizzabile per integrare la motivazione dell'azione amministrativa. Nel merito, il Collegio ha riconosciuto che, in presenza di meno di cinque offerte, la verifica di anomalia è facoltativa e la scelta di attivarla o meno è espressione di discrezionalità amministrativa, sindacabile solo in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza o decisivo errore di fatto. Tuttavia, ha ritenuto fondata la censura per difetto di istruttoria: il RUP aveva valutato il costo del personale utilizzando parametri riferiti ai servizi fiduciari, mentre il capitolato richiedeva espressamente l'impiego di guardie giurate e l'applicazione del relativo contratto collettivo. Le due categorie presentano differenti livelli contrattuali, mansioni, requisiti, obblighi, costi accessori e minimi retributivi. L'errore sul parametro professionale aveva alterato la valutazione complessiva di congruità dell'offerta, determinando scostamenti del 28,02% e del 21,06% rispetto ai costi orari ministeriali pertinenti. Il ricorso è stato quindi accolto, con annullamento dell'aggiudicazione, salvezza del riesercizio del potere amministrativo e declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato. Il Comune e l'aggiudicataria sono stati condannati, ciascuno, al pagamento di euro 2.000,00 oltre accessori in favore della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 50, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  Base normativa della procedura negoziata utilizzata per l'affidamento del servizio.

• art. 54, comma 1, d.lgs. 36/2023

  in caso di aggiudicazione, con il criterio del prezzo più basso, di contratti di appalto di lavori o servizi di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, le stazioni appaltanti prevedono negli atti di gara l'esclusione automatica delle offerte che risultano anomale qualora il numero delle stesse sia pari o superiore a cinque e, in ogni caso, possono valutare la congruità di ogni altra offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa

  Con meno di cinque offerte non opera l'esclusione automatica; la stazione appaltante conserva la facoltà di verificare la congruità dell'offerta sulla base di elementi specifici.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale base della valutazione complessiva dell'offerta economica e della verifica di congruità.

• art. 21, comma 2-ter, d.lgs. 82/2005

  Il richiamo è stato ritenuto non pertinente perché le relazioni contestate erano documenti analogici con firma autografa successivamente scansionati, non documenti informatici originari.

• art. 53, comma 5, d.P.R. 445/2000

  sono oggetto di registrazione obbligatoria “i documenti ricevuti e spediti dall’amministrazione e tutti i documenti informatici. Ne sono esclusi ... gli atti preparatori interni”

  Le relazioni del RUP, qualificate come atti preparatori interni, non erano soggette all'obbligo di protocollazione.

• art. 12 del capitolato speciale d'appalto

  L’Appaltatore deve applicare nei confronti degli addetti impiegati nei servizi… e dei soci lavoratori condizioni normative, previdenziali, assicurative e retributive non inferiori a quelle del vigente C.C.N.L. per le Guardie Giurate

  La clausola imponeva di considerare il trattamento previsto per le guardie giurate nella valutazione del costo del personale.

• art. 4 del capitolato speciale d'appalto

  con l'impiego di guardie giurate

  La disposizione individuava nelle guardie giurate il profilo professionale del personale destinato ai servizi di vigilanza, teleallarme, pronto intervento e ispezione.

Massime di principio

• Quando, in una procedura sotto soglia aggiudicata con il criterio del minor prezzo, il numero delle offerte è inferiore a cinque, la verifica di anomalia non è automatica e la decisione di attivarla o meno è discrezionale; essa è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o decisivo errore di fatto.
• La discrezionalità della stazione appaltante nella valutazione facoltativa dell'anomalia non esclude il controllo sulla correttezza dei presupposti tecnici utilizzati: l'erronea individuazione del profilo professionale previsto dal capitolato integra difetto di istruttoria e vizia il giudizio di congruità dell'offerta.
• Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro costituiscono, di regola, parametri di valutazione della congruità e non determinano automaticamente l'anomalia dell'offerta; tuttavia, uno scostamento considerevole e ingiustificato assume rilievo quando deriva dall'applicazione di tabelle riferite a una categoria professionale diversa da quella prescritta dalla lex specialis.
• La mancata sottoscrizione digitale non determina l'invalidità di un documento analogico successivamente scansionato; inoltre, la provenienza dell'atto amministrativo può risultare certa anche senza una firma autografa pienamente leggibile, quando siano individuabili ente, qualifica, ufficio e funzionario autore.
• Gli atti preparatori interni non rientrano, in quanto tali, tra i documenti soggetti all'obbligo generale di protocollazione previsto dall'art. 53, comma 5, d.P.R. 445/2000.
• Una relazione formata prima dell'aggiudicazione non costituisce motivazione postuma; invece, i chiarimenti interni predisposti dopo l'impugnazione non possono integrare retroattivamente la motivazione originaria dell'azione amministrativa.

Come è indicizzato