Sentenza

Sentenza n. 760/2026 - Palermo, Sezione 3

per l’annullamento, previa sospensione cautelare, quanto al ricorso introduttivo: - con riferimento all’anno scolastico 2023/2024: – della nota prot. n. 12098 dell’11.2.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto: “Servizio trasporto periodo marzo/aprile 2024. Richiesta note di credito”; – della nota prot. n. 12171 dell’11.2.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Modalità operative di Rendicontazione del servizio di trasporto disabili”; – della nota prot. n. 12761 del 12.2.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “riscontro vs. nota prot. n° 53/2025 - Modalità operative di Rendicontazione del servizio di trasporto disabili”; – della nota prot. n. 22882 del 18.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2023/2024 - Rendicontazione 1/27 marzo 2024”; – della nota prot. n. 22776 del 18.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2023/2024 - Rendicontazione 3/30 aprile 2024”; quanto all’anno scolastico 2024/2025: – della nota prot. n. 16053 del 25.2.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025”, nonché della determina dirigenziale n. 849 del 25.2.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; – della nota prot. n. 18094 del 4.3.2025 “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città Metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025 - SOLLECITO FIRMA CONTRATTO”; – della nota prot. n. 23726 del 20.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Modalità operative di Rendicontazione del servizio di trasporto disabili Anno Scolastico 2024/2025”; – della nota prot. n. 25944 del 28.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo - Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali - Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 01/04/2025 al 30/04/2025”, nonché della determina dirigenziale n. 1414 del 27.3.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; – di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale agli atti e provvedimenti sopra impugnati, ancorché non conosciuti e/o notificati all’odierna ricorrente; nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per gli aa. ss. 2023/2024 e 2024/2025 (sino a gennaio 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025. quanto ai motivi aggiunti depositati il 2 luglio 2025, con riferimento all’A.S. 2023/2024: – della nota prot. n. 38326 del 13.5.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a. s. 2023/2024 – Rendicontazione 2/18 maggio 2024”; – della nota prot. n. 38325 del 13.5.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a. s. 2023/2024 – Rendicontazione 20 maggio/8 giugno 2024 ed Esami di Stato”; – ove occorra e per quanto di ragione, della nota prot. n. 38357 del 13.5.2025 avente ad oggetto “Pagamento del servizio di trasposto periodo marzo / 8 giugno compreso esami di Stato” e delle successive note prot 43175 del 30.5.2025 e prot. 46034 dell’11.6.2025; con riferimento all’A.S. 2024/2025: – della nota prot. n. 35275 del 30.4.2025, avente a oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo 02/31 Maggio 2025 - CIG: B6AA837845”, nonché della determina dirigenziale n. 2044 del 30.4.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; – della nota prot. n. 43239 del 30.5.2025 e della nota prot. n. 45485 del 10.6.2025, aventi ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo dal 03 al 07 Giugno (compresi Esami di Stato)”, nonché della determina dirigenziale n. 2649 del 30.5.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; – della nota prot. n. 47590 del 17.6.2025 avente ad oggetto «Trasmissione contratto di Servizio TRASPORTO SCOLASTICO A.S. 2024/2025 - periodo dal 12 al 30 Settembre 2024», della nota prot. n. 47591 del 17.6.2025 avente ad oggetto «Trasmissione contratto di Servizio TRASPORTO SCOLASTICO A.S. 2024/2025 - periodo dal 01 al 07 Ottobre 2024», della nota prot. n. 47594 del 17.6.2025 avente ad oggetto «Trasmissione contratto di Servizio TRASPORTO SCOLASTICO A.S. 2024/2025 - periodo dal 08 al 19 Ottobre 2024», della nota prot. n. 47590 del 17.6.2025 avente ad oggetto «Trasmissione contratto di Servizio TRASPORTO SCOLASTICO A.S. 2024/2025 - periodo dal 21 al 31 Ottobre 2024», della nota prot. n. 47781 del 18.6.2025 con la quale è stato trasmesso il contratto di Servizio TRASPORTO SCOLASTICO A.S. 2024/2025 - periodo dal 4 al 30 novembre 2024, della nota prot. n. 47798 del 18.6.2025, con la quale è stato trasmesso il contratto di Servizio TRASPORTO SCOLASTICO A.S. 2024/2025 - periodo dal 2 al 21 Dicembre 2024, nonché delle determine dirigenziali ivi indicate e degli schemi di contratto di servizio ivi allegati, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per gli aa. ss. 2023/2024 e 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025, compresi esami di stato; quanto ai motivi aggiunti depositati il 24 settembre 2025: con riferimento all’A.S. 2024/2025, – della nota prot. n. 52275 del 4.7.2025, avente a oggetto “Contratto relativo al Servizio di Trasporto Scolastico rivolto agli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo 07 al 31 Gennaio 2025 - CIG: B751BEFAF2”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; – della nota prot. n. 52284 del 4.7.2025, avente ad oggetto “Contratto relativo al Servizio di Trasporto Scolastico rivolto agli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 - Periodo 03 al 28 Febbraio 2025 - CIG: B751D0D6F7”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare; – della nota prot. 55857 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione 18/30 settembre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B74AF36270”; – nota prot. 55859 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione ottobre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B74B05C50D (01/07 ottobre); CIG B74B2EA0C1 (8/19 ottobre); CIG B74B46F1C4 (21/31 ottobre)”; – nota prot. 5714 del 24.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 - Rendicontazione 4/30 novembre 2024. Comunicazione esito istruttoria - CIG B74EF08CF8”.

Giustizia amministrativa23 marzo 2026202500620

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale

TAR Sicilia - Palermo, Sez. IIISentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: note, determine dirigenziali e schemi di contratto relativi alla quantificazione del corrispettivo e alle modalità di rendicontazione del servizio di trasporto scolastico per gli anni scolastici 2023/2024 e 2024/2025

Esito

DIFETTO DI GIURISDIZIONE

Favorevole al resistente (ente affidante)

Prevale l’amministrazione

La controversia

La società ricorrente, iscritta nell’elenco degli operatori accreditati per il servizio di trasporto scolastico in favore di studenti con disabilità, ha impugnato gli atti con cui la Città Metropolitana di Palermo, relativamente a prestazioni già rese e a periodi successivi di servizio, ha imposto modalità di rendicontazione basate sul completamento della capienza dei pulmini a gruppi di sei utenti e delle autovetture a gruppi di tre, indipendentemente dal mezzo concretamente utilizzato. Secondo la ricorrente, tale criterio era contrario agli artt. 6, 9 e 10 del disciplinare e alle clausole dei contratti di servizio, che parametravano il corrispettivo al luogo di residenza dell’utente e al mezzo impiegato, senza imporre l’utilizzo dei veicoli a pieno carico. La società ha dedotto anche l’incompatibilità del criterio con gli standard qualitativi e organizzativi del servizio, con gli obblighi di puntualità, sicurezza, accompagnamento e rispetto degli orari scolastici, nonché la violazione dei principi di correttezza e buona fede e degli artt. 3 e 43 della direttiva 2014/23/UE e dell’art. 106 del d.lgs. 50/2016, per l’introduzione di modifiche sostanziali al rapporto senza una nuova procedura di affidamento. Con il ricorso e i motivi aggiunti ha inoltre chiesto la condanna dell’amministrazione al pagamento dei corrispettivi ritenuti dovuti, oltre agli interessi moratori, e l’adozione di misure di tutela per i servizi già svolti e per quelli ancora da svolgere. La Città Metropolitana ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che il rapporto derivava da un sistema di accreditamento e che le controversie riguardavano diritti soggettivi e corrispettivi nella fase esecutiva del rapporto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando nel Tribunale civile il giudice competente. Il Collegio ha escluso che la fattispecie costituisse una concessione di pubblico servizio ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., rilevando che l’operatore non intratteneva rapporti negoziali diretti con gli utenti, non assumeva il rischio economico della gestione e non si remunerava mediante tariffe o canoni riscossi dall’utenza. Ha qualificato la procedura come accreditamento propedeutico all’affidamento di un servizio sociale. Pur formulando incidentalmente dubbi sulla compatibilità della procedura con la disciplina dei contratti pubblici, il TAR ha ritenuto che la questione non fosse decisiva nel giudizio. Gli atti contestati, infatti, erano intervenuti nella fase esecutiva del rapporto, successiva all’accreditamento e, per una parte, alla stipulazione dei contratti di servizio. Essi non esprimevano l’esercizio di un potere autoritativo né un annullamento o una modifica autoritativa delle clausole del disciplinare, ma riflettevano l’interpretazione che l’amministrazione intendeva dare alle clausole sul corrispettivo e alle modalità di rendicontazione, allo scopo di determinare gli importi liquidabili. La controversia riguardava quindi il quantum dei corrispettivi per prestazioni già eseguite e l’adempimento di obbligazioni negoziali, con posizioni di diritto soggettivo e rapporto paritetico tra le parti. La medesima conclusione è stata estesa ai periodi nei quali il contratto non era stato sottoscritto, poiché anche tali pretese riguardavano prestazioni eseguite su sollecitazione dell’amministrazione nella fase successiva all’accreditamento, non la legittimità della scelta del contraente. Anche l’eventuale qualificazione della domanda come azione di indebito arricchimento non avrebbe radicato la giurisdizione amministrativa. Le questioni di tardività e di mancata integrazione del contraddittorio non sono state esaminate, essendo stata previamente definita la questione di giurisdizione. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.
le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio
La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di pubblici servizi presuppone una controversia riconducibile alle ipotesi tipizzate dalla norma e, secondo il criterio costituzionale dell’esercizio del potere autoritativo, non comprende le controversie relative a corrispettivi e adempimenti della fase esecutiva di un rapporto paritetico.
art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.
escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi
Anche nell’ambito delle concessioni di pubblici servizi, le controversie concernenti corrispettivi sono escluse dalla giurisdizione esclusiva amministrativa, salvo che siano riconducibili all’esercizio di un potere autoritativo.
art. 103 Cost.
la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo
Il collegamento con l’esercizio del potere autoritativo costituisce il presupposto costituzionale della giurisdizione esclusiva amministrativa; in sua assenza, la controversia su diritti soggettivi appartiene al giudice ordinario.
art. 328 c.p.c.
l. 328/2000
Il sistema di accreditamento previsto per i servizi sociali, quando la controversia riguarda la fase esecutiva e i corrispettivi delle prestazioni, non determina di per sé la giurisdizione amministrativa.
art. 6 D.P.C.M. 30 marzo 2001
l’affidamento dei servizi alla persona, quali che ne siano le forme, è comunque soggetto alle norme nazionali e comunitarie che disciplinano le procedure di affidamento dei servizi da parte della pubblica amministrazione
La disposizione è richiamata per evidenziare, incidentalmente, i possibili dubbi sulla sottoposizione dell’affidamento oneroso del servizio sociale alla disciplina pro-concorrenziale e dei contratti pubblici.
art. 3 direttiva 2014/23/UE
Richiamato dalla ricorrente a sostegno degli obblighi di trasparenza e proporzionalità dell’amministrazione; il TAR non ha esaminato il merito della censura per difetto di giurisdizione.
art. 43 direttiva 2014/23/UE
Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti alle modifiche delle concessioni; la censura non è stata esaminata nel merito.
art. 106 d.lgs. 50/2016
Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti alle modifiche dei contratti pubblici; la questione non è stata esaminata nel merito per difetto di giurisdizione.
d.lgs. 231/2002
Invocato nella domanda di pagamento degli interessi moratori sui corrispettivi; la relativa pretesa è stata ritenuta devoluta al giudice ordinario.

Massime di principio

Le controversie relative alla determinazione, rendicontazione e pagamento dei corrispettivi per prestazioni eseguite nella fase esecutiva di un rapporto di affidamento, quando l’amministrazione agisce in posizione paritetica e senza esercitare un potere autoritativo, appartengono alla giurisdizione ordinaria, anche se il rapporto riguarda un servizio pubblico o sociale.
La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di pubblici servizi richiede la riconducibilità della controversia all’esercizio di un potere autoritativo; non è sufficiente la mera appartenenza della vicenda alla materia dei pubblici servizi.
Gli atti con cui l’amministrazione, nella fase esecutiva di un rapporto, interpreta le clausole relative al corrispettivo e impone criteri di rendicontazione più restrittivi non costituiscono, di per sé, esercizio di potere autoritativo, ma atti riconducibili alla dialettica paritetica sull’adempimento delle obbligazioni contrattuali.
La distinzione tra fase pubblicistica e fase esecutiva opera anche quando l’affidamento sia preceduto da un sistema di accreditamento: una volta conclusa la fase di selezione o iscrizione nell’elenco degli operatori accreditati, le controversie sulle prestazioni rese e sui relativi pagamenti riguardano, di regola, diritti soggettivi devoluti al giudice ordinario.
La mancata stipulazione del contratto non radica automaticamente la giurisdizione amministrativa se la controversia riguarda prestazioni già eseguite nella fase successiva all’accreditamento e su sollecitazione dell’amministrazione, anziché la legittimità della procedura di scelta dell’affidatario.

Come è indicizzato

MaterieGiurisdizione e ripartoServizi sociali ed educativi

RamiProcesso amministrativoServizi pubblici

IstitutiRiparto di giurisdizione

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