Sentenza n. 8279/2026 - Roma, Sezione 4B
per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - dell'ordinanza del Ministero dell'Istruzione, prot. n. m_pi.AOOGABMI.Registro Decreti.R.0000112.06-05-2022, recante “Procedure di aggiornamento delle graduatorie provinciali e di istituto di cui all'articolo 4, commi 6-bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento delle relative supplenze per il personale docente ed educativo”, in ogni parte contrastante con il diritto e l'interesse di parte ricorrente, in particolare nella parte in cui: • all'art. 7, comma 4, lett. e) (“Istanza di partecipazione”) prescrive che “qualora il titolo di accesso sia stato conseguito all'estero, ma sia ancora sprovvisto del riconoscimento richiesto in Italia ai sensi della normativa vigente, occorre dichiarare di aver presentato la relativa domanda all'Ufficio competente entro il termine per la presentazione dell'istanza di inserimento per poter essere iscritti con riserva di riconoscimento del titolo. L'inserimento con riserva non dà titolo all'individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto [...] Possono altresì essere inseriti con riserva nella prima fascia coloro che conseguono l'abilitazione o la specializzazione sul sostegno entro il 20 luglio”, così escludendo dalla procedura di inserimento con riserva nella I fascia delle GPS - e quindi anche dalle convocazioni per l'attribuzione delle supplenze per il prossimo biennio scolastico - i docenti che, come parte ricorrente, conseguita l'abilitazione e/o la specializzazione sul sostegno all'estero, hanno chiesto l'iscrizione con riserva nelle GPS ed hanno comunque presentato l'istanza di riconoscimento del titolo estero entro il 20/07/2022; • all'art. 7, comma 7 (“Istanza di partecipazione”) prescrive che “Non è valutata la domanda dell'aspirante privo di uno dei requisiti generali di ammissione”, così determinando la reiezione delle istanze di partecipazione dei candidati ritenuti aprioristicamente privi dei requisiti di ammissione; - della nota del Ministero dell'Istruzione, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione, D.G. per il personale scolastico, prot. n. m_pi.AOODGPER.REGISTRO UFFICIALE.U.0018095.11-05-2022, nella parte in cui prescrive che “Possono essere inseriti con riserva nella I fascia delle GPS coloro che conseguono l'abilitazione e/o la specializzazione sul sostegno entro il 20 luglio 2022”, così escludendo dalla procedura di inserimento con riserva nella I fascia delle GPS - e quindi anche dalle convocazioni per l'attribuzione delle supplenze per il prossimo biennio scolastico - i docenti che, come parte ricorrente, hanno già conseguito l'abilitazione e/o la specializzazione sul sostegno all'estero, hanno chiesto l'ammissione alle GPS con riserva ed hanno presentato l'istanza di riconoscimento estero entro il 20/07/2022; NONCHÉ PER LA CONDANNA DELL'AMMINISTRAZIONE RESISTENTE a disporre la partecipazione con riserva di parte ricorrente alla procedura di inserimento nella I fascia delle GPS di proprio interesse e, per l'effetto, a disporre l'individuazione della stessa in qualità di avente titolo alla stipula di contratto, con conseguente condanna di quest'ultima all'adozione di tutte le misure idonee e opportune al soddisfacimento della pretesa de qua. - di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale, ancorchè non conosciuto, Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Benincasa Francesca il 9/9/2022: - dell'ordinanza del Ministero dell'Istruzione, prot. n. m_pi.AOOGABMI.Registro Decreti.R.0000112.06-05-2022, recante “Procedure di aggiornamento delle graduatorie provinciali e di istituto di cui all'articolo 4, commi 6-bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento delle relative supplenze per il personale docente ed educativo”, in ogni parte contrastante con il diritto e l'interesse di parte ricorrente; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPKR.REGISTRO UFFICIALE.U.0002331.06-08-2021 e provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPKR.REGISTRO UFFICIALE.U.0002703.25-08-2022.h.16:17 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Calabria – Uff. III - Ambito territoriale di Crotone, recanti approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente BENINCASA; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPCT.REGISTRO UFFICIALE.U.0011302.01-08-2022.h.14:55 e prot. n. m_pi.AOOUPCT.REGISTRO UFFICIALE.U.00014751.26-08-2022.h.15:42 e relativi allegati - Ufficio Scolastico regionale per la Sicilia -Uff. VII – Ambito territoriale di Catania, recanti approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente CALAMAIO; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPMN.REGISTRO UFFICIALE.U.0003302.02-08-2022.h.14:58 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia – Uff. IX – Ambito territoriale di Mantova, recante approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente CALCAGNO; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPSR.REGISTRO UFFICIALE.U.0010233.02-08-2022.h.14:40 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia – Uff. X – Ambito territoriale di Siracusa, recante approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritto con riserva il ricorrente CALDARELLA; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPLC.REGISTRO UFFICIALE.U.0002855.12-08-2022.h.17:45 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia - Ufficio VII – Ambito territoriale di Lecco, recante approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritto con riserva il ricorrente ESPOSITO; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPPC.REGISTRO UFFICIALE.U.0003052.01-08-2022.h.14:47 e provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPPC.REGISTRO UFFICIALE.U.0003446.25-08-2022.h.12:57 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per l'Emilia-Romagna - Ufficio IX – Ambito territoriale di Parma e Piacenza, recanti approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente MANULI; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPPA.REGISTRO UFFICIALE.U.0014355.01-08-2022.h.13:20 e provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPPA.REGISTRO UFFICIALE.U.0016795.24-08-2022.h.19:23 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia - Ufficio I - Ambito territoriale di Palermo recanti approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente MARINGO'; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPFG.REGISTRO UFFICIALE.U.0009133.01-08-2022.h.18:46 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia - Ufficio V - Ambito territoriale di Foggia recante approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritto con riserva il ricorrente MORETTI; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPME.REGISTRO UFFICIALE.U.0016606.29-07-2022.h.15:52 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia - Ufficio VIII - Ambito territoriale di Messina recante approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente MUNAFO'; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPCT.REGISTRO UFFICIALE.U.0011302.01-08-2022.h.14:55_ e provvedimento prot. n. _ m_pi.AOOUSPCT.REGISTRO UFFICIALE.U.0014751.26-08-2022.h.15:42 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia - Ufficio VIII - Ambito territoriale di Catania recante approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente RINAUDO; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPCT.REGISTRO UFFICIALE.U.0011302.01-08-2022.h.14:55_ e provvedimento prot. n. _ m_pi.AOOUSPCT.REGISTRO UFFICIALE.U.0014751.26-08-2022.h.15:42 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia - Ufficio VIII - Ambito territoriale di Catania recanti approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente SALAMONE; - del provvedimento prot. n. m.piAOOUSPCL-EN.REGISTRO UFFICIALE.U.0013409.01-08-2022.h.17:55 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia - Ufficio VI - Ambito territoriale di Caltanissetta ed Enna recante approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente SALERNO; - del provvedimento prot. n. m_pi.AOOUSPRM.REGISTRO UFFICIALE.U.0027157.05-08-2022.h.14:07 e relativi allegati - Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio - Ufficio VI - Ambito territoriale di Roma recante approvazione definitiva delle graduatorie GPS in cui risulta iscritta con riserva la ricorrente SIBILLA; - della circolare del Ministero dell'Istruzione n. 28597/2022, avente ad oggetto il conferimento delle supplenze per il biennio 2022-2024; - dell’avviso del Ministero dell'Istruzione n.28656 del 1° agosto 2022 ad oggetto “Avviso apertura funzioni per la presentazione delle istanze di partecipazione alle procedure di attribuzione dei contratti a tempo determinato ai sensi dell'art. 5 ter del decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15, e dell'articolo 12 dell'O.M. 06 maggio 2022, n. 112”; NONCHÉ PER L'ACCERTAMENTO in capo ai ricorrenti, tutti in possesso di abilitazione conseguita all'estero, del diritto all'accesso parziale di cui agli artt.1 bis e 5 septies e 3 co. 2 del d.lgs. 6 novembre 2007, n. 206 in attuazione dell'art.4 septies della Direttiva Europea n.2005/36/UE e n.55/2013 e all' inserimento con riserva senza limitazioni, nella prima fascia delle c.d. GPS previste dalla OM n° 112/2022, e del conseguente diritto al conferimento dei contratti a tempo determinato per il biennio 2022/2024, contrariamente a quanto stabilito dall'art.7 co. 4 lett. e) della stessa OM n°112/2022; NONCHÉ PER LA CONDANNA DELLE AMMINISTRAZIONI RESISTENTI a disporre la partecipazione con riserva dei ricorrenti alla procedura di inserimento nella I fascia delle GPS di proprio interesse e, per l'effetto, a disporre l'individuazione degli stessi in qualità di avente titolo alla stipula di contratto, con conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti all'adozione di tutte le misure idonee e opportune al soddisfacimento della pretesa de qua. - di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale, ancorchè non conosciuto,
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: Ordinanza ministeriale n. 112 del 6 maggio 2022 e atti applicativi di formazione delle GPS, nella parte in cui consentono l'inserimento con riserva dei titolari di qualifiche estere non ancora riconosciute, ma negano loro l'individuazione per la stipula di contratti di supplenza
Esito
Favorevole al resistente (ministero)
Prevale l’amministrazione
La controversia
I ricorrenti hanno conseguito in Romania titoli di specializzazione per l'insegnamento di sostegno e hanno presentato entro il 20 luglio 2022 la domanda di riconoscimento del titolo estero, chiedendo l'inserimento nella prima fascia delle GPS per il biennio 2022-2024. Hanno impugnato l'art. 7, comma 4, lettera e), dell'ordinanza ministeriale n. 112/2022, la nota ministeriale applicativa e le graduatorie definitive, lamentando che l'inserimento con riserva non consentisse la stipula dei contratti di supplenza. Sono state dedotte violazione e falsa applicazione della disciplina legislativa sulle GPS e sulle supplenze, dell'art. 2 del d.l. n. 22/2020, degli artt. 1 e 97 Cost., degli artt. 26 e 53 TFUE e degli artt. 1-bis, 5-septies e 3, comma 2, del d.lgs. n. 206/2007, nonché eccesso di potere per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, contraddittorietà, violazione della proporzionalità e disparità di trattamento. I ricorrenti hanno chiesto anche l'accertamento del diritto all'accesso parziale alla professione e all'inserimento con riserva senza limitazioni, nonché la condanna dell'amministrazione a consentire la stipula dei contratti. In via preliminare, è stata contestata anche la previsione relativa al termine per la presentazione della domanda di riconoscimento; tale censura è stata ritenuta priva di interesse, poiché tutti i ricorrenti erano stati comunque inseriti nelle GPS con riserva. Un ricorrente ha rinunciato alla domanda, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse, sebbene la rinuncia non fosse stata ritualmente notificata.
La decisione
Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento al ricorrente che aveva rinunciato alla domanda e lo ha respinto nei confronti degli altri ricorrenti. Il Collegio ha ritenuto legittima la previsione dell'ordinanza ministeriale secondo cui i docenti titolari di un titolo estero non ancora riconosciuto possono essere inseriti con riserva nelle GPS, ma non possono essere individuati quali aventi titolo alla stipula del contratto. L'inserimento con riserva consente infatti di mantenere la posizione in graduatoria e, qualora il riconoscimento intervenga durante l'anno scolastico, di sciogliere positivamente la riserva e stipulare il contratto senza attendere una nuova procedura di aggiornamento. La limitazione alla stipula è stata ritenuta non manifestamente irragionevole né sproporzionata, poiché bilancia l'interesse lavorativo dei docenti con l'interesse degli alunni, in particolare minori con patologie anche gravi, a ricevere un sostegno qualificato, nonché con l'interesse dei docenti già ammessi senza riserva a non essere superati da candidati il cui titolo potrebbe risultare non idoneo o subordinato al superamento di misure compensative. Il giudice ha escluso il contrasto con il diritto dell'Unione europea, rilevando che la direttiva 2005/36/CE non prevede per la professione docente un riconoscimento automatico delle qualifiche estere: il riconoscimento, eventualmente accompagnato da misure compensative o da accesso parziale, ha carattere costitutivo del diritto di esercitare la professione nello Stato ospitante. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, poiché i titoli conseguiti in Italia e quelli conseguiti all'estero non si trovano in situazioni comparabili prima del riconoscimento. Il TAR ha inoltre ritenuto coerente la disciplina regolamentare con la normativa primaria, osservando che la disciplina straordinaria relativa alle supplenze per gli anni scolastici 2021/2022 e 2022/2023 limitava la stipula dei contratti ai soggetti in possesso del titolo di specializzazione, non essendo sufficiente il titolo estero ancora in attesa di riconoscimento. Le spese sono state compensate.
Norme richiamate
art. 7, comma 4, lettera e), O.M. n. 112/2022
Qualora il titolo di accesso sia stato conseguito all’estero, ma sia ancora sprovvisto del riconoscimento richiesto in Italia ai sensi della normativa vigente, occorre dichiarare di aver presentato la relativa domanda [...] per poter essere iscritti con riserva di riconoscimento del titolo. L’inserimento con riserva non dà titolo all’individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto.
La disposizione è legittima nella parte in cui consente l'inserimento con riserva, ma esclude provvisoriamente la stipula del contratto fino al riconoscimento del titolo estero.
art. 4, commi 6-bis e 6-ter, l. 124/1999
Costituisce la base legislativa delle graduatorie provinciali per le supplenze richiamata dall'ordinanza ministeriale.
art. 2 d.l. 22/2020, convertito in legge e modificato
È stato invocato dai ricorrenti, ma il giudice non ha ravvisato una violazione nella disciplina ministeriale.
art. 1 Cost.
Il giudice non ha ritenuto leso il diritto al lavoro dalla limitazione della stipula fino al riconoscimento del titolo estero.
art. 97 Cost.
La disciplina è stata ritenuta coerente con buon andamento e imparzialità, anche in ragione della tutela della qualità del sostegno e della posizione dei docenti già ammessi senza riserva.
artt. 26 e 53 TFUE
Non risultano violati, poiché l'accesso alla professione docente mediante titolo estero è subordinato al riconoscimento della qualifica nello Stato ospitante.
artt. 1-bis, 5-septies e 3, comma 2, d.lgs. 206/2007
La disciplina del riconoscimento delle qualifiche professionali estere non attribuisce un diritto all'esercizio della professione prima del provvedimento di riconoscimento e dell'eventuale adempimento delle misure compensative.
direttiva 2005/36/CE
Per la professione docente non prevede un riconoscimento automatico; il riconoscimento può richiedere valutazioni, misure compensative o accesso parziale e ha carattere costitutivo del diritto di esercizio nello Stato ospitante.
art. 59, comma 4, d.l. 73/2021
In via straordinaria, esclusivamente per l'anno scolastico 2021/2022, [...] sono assegnati con contratto a tempo determinato [...] ai docenti che sono iscritti nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze [...] o negli appositi elenchi aggiuntivi ai quali possono iscriversi, anche con riserva di accertamento del titolo, coloro che conseguono il titolo di abilitazione o di specializzazione entro il 31 luglio 2021.
La disciplina straordinaria per il 2021/2022 è stata considerata coerente con la distinzione tra iscrizione con riserva e possesso del titolo necessario alla stipula.
art. 5-ter, comma 1, d.l. 228/2021, convertito dalla l. 15/2022
Limita la procedura di reclutamento ai soggetti iscritti nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze riservate ai docenti in possesso del titolo di specializzazione su sostegno.
Per l'anno scolastico 2022/2023 la stipula dei contratti è riservata ai soggetti in possesso del titolo di specializzazione, con esclusione di chi sia ancora in attesa del riconoscimento del titolo estero.
Massime di principio
- L'inserimento con riserva in una graduatoria per supplenze, conseguente alla pendenza del procedimento di riconoscimento di un titolo professionale estero, può essere legittimamente accompagnato dall'esclusione temporanea dalla stipula del contratto fino all'adozione del provvedimento di riconoscimento.
- Per la professione docente, il titolo di specializzazione conseguito all'estero non abilita di per sé all'esercizio della professione nello Stato ospitante quando l'ordinamento europeo non prevede un riconoscimento automatico; il riconoscimento amministrativo, eventualmente subordinato a misure compensative, ha carattere costitutivo del diritto di esercizio.
- La distinzione tra candidati in possesso di una specializzazione conseguita e riconosciuta nello Stato ospitante e candidati titolari di una qualifica estera ancora non riconosciuta non costituisce disparità di trattamento, poiché le due categorie non versano in situazioni giuridicamente comparabili.
- L'esclusione provvisoria dalla stipula del contratto per i candidati ammessi con riserva può essere giustificata dal bilanciamento tra l'interesse lavorativo del candidato, l'interesse degli alunni a un sostegno qualificato e l'interesse degli altri candidati ammessi senza riserva a non essere superati da soggetti il cui titolo potrebbe non essere riconosciuto.
- La censura contro una disciplina che impedirebbe l'inserimento in graduatoria è priva di interesse quando il candidato sia stato comunque inserito nella graduatoria, sebbene con riserva.
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