Cassazione Penale, Sentenza n. 1612/2023 del 17/01/2023

Esito

La controversia

Il ricorso per cassazione deduceva violazione dell'art. 323 c.p. e vizi di motivazione: (i) la presunta violazione dell'art. 25 del Regolamento comunale non integra in sé l'elemento oggettivo dell'abuso di ufficio; (ii) manca l'elemento soggettivo e non è stato conseguito alcun vantaggio ingiusto a favore della beneficiaria Caterina Giagnuolo; (iii) si è falsa applicazione dell'art. 323 c.p. tenuto conto della modifica normativa operata dall'art. 23 d.l. n. 76/2020 (conv. legge n. 120/2020), essendo la norma richiamata di natura regolamentare e lasciando ampi margini di discrezionalità.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso: ha annullato senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è previsto come reato. Motivo: la riforma dell'art. 323 c.p. ha ristretto l'ambito di punibilità alle sole violazioni di "specifiche regole di condotta" non discrezionali, dettate da norme di legge o atti aventi forza di legge; nel caso concreto l'affidamento dell'incarico esterno e la determinazione degli obiettivi erano esercizio di poteri discrezionali e la violazione del requisito di "determinatezza" degli obiettivi previsto dal regolamento comunale non costituisce norma di condotta sufficientemente precettiva da integrare l'abuso di ufficio. Pertanto la condotta ascritta all'imputato è stata ritenuta non più prevista dalla legge come reato e la sentenza è stata annullata senza rinvio.

Norme richiamate

• art. 323 cod. pen.

  La Corte rileva che, dopo la modifica introdotta dall'art. 23 d.l. n. 76/2020 (conv. legge n. 120/2020), il reato per violazione di legge si configura solo quando la violazione riguardi "specifiche regole di condotta" formulate in termini non discrezionali.

• art. 23 d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (conv. con legge 11/09/2020, n. 120)

  La novella ha ristretto l'ambito applicativo dell'art. 323 c.p., determinando l'impossibilità di sanzionare penalmente violazioni di norme generiche o regolamentari che lascino margini di discrezionalità; in tali casi si ha rabolitio criminis delle condotte antecedenti.

• art. 110, comma 6, d.lgs. 267/2000 (Testo Unico Enti Locali)

  È norma diretta al consiglio comunale per la determinazione del contenuto del regolamento; detta previsione autorizza il regolamento ad ammettere collaborazioni esterne "per obiettivi determinati" ma non detta regole di comportamento così specifiche e vincolanti da integrare abuso di ufficio se violate.

• art. 25 Regolamento Comunale di Cimitile

  "gli incarichi di consulenza e collaborazione esterna ad alto contenuto professionale sono a termine e vengono conferiti per il conseguimento di obiettivi determinati"

  La disposizione riproduce il principio della determinazione degli obiettivi ma non individua criteri tassativi né limiti di ampiezza degli obiettivi; pertanto la sua violazione non costituisce automaticamente una regola di condotta priva di discrezionalità.

• art. 7, comma 6, d.lgs. 165/2000

  La norma stabilisce il presupposto del ricorso a consulenze esterne quando non è possibile soddisfare l'esigenza con il personale in servizio; le Corti di merito avevano ritenuto rispettato tale requisito, ma la Cassazione ha sottolineato che il problema centrale è l'assenza di regole operative così precise da integrare abuso di ufficio.

Massime di principio

• Dopo la riforma del 2020, l'abuso d'ufficio per violazione di legge è configurabile solo se è violata una norma che impone regole di comportamento specifiche e non lasci alcuna discrezionalità all'agente pubblico.
• La sola violazione di norme regolamentari o di principi generali (es. "obiettivi determinati") non è sufficiente a integrare il reato se la norma non detta criteri operativi vincolanti.
• Nelle procedure di conferimento di incarichi esterni occorre valutare separatamente la legittimità amministrativa (eventuali responsabilità disciplinari o annullabilità) e la sussistenza di responsabilità penale: la discrezionalità amministrativa difficilmente si traduce in responsabilità penale dopo la riforma.
• Per sostenere penalmente un caso di abuso d'ufficio è necessario dimostrare regole specifiche violate o l'assenza totale di discrezionalità; altrimenti la fattispecie deve essere esclusa per carenza dell'elemento oggettivo.
• Se la condotta contestata rientra in un potere discrezionale e la legge/regolamento non stabilisce comportamenti tassativi, il giudice dovrà escludere la configurabilità del reato e procedere all'annullamento senza rinvio quando il fatto non è previsto come reato.