Sentenza n. 71/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’imposizione del vincolo di edilizia residenziale convenzionata a favore dei residenti sull’edificio n. 5 del Lotto 2 di un piano di attuazione relativo alla particella edificiale 932. In primo luogo ha dedotto la violazione dell’art. 74, comma 3, della legge provinciale n. 9/2018 e l’eccesso di potere per contrasto tra atti della stessa amministrazione e travisamento del piano di attuazione, sostenendo che quest’ultimo destinasse il Lotto 1 all’edilizia convenzionata e il Lotto 2, incluso l’edificio n. 5, all’edilizia libera. In secondo luogo ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 38 della legge provinciale n. 9/2018, sostenendo che la variante urbanistica del 2023 avesse soltanto rinominato una precedente zona residenziale di completamento B2 in zona mista M1, senza creare una nuova zona residenziale; che l’eventuale obbligo avrebbe dovuto riguardare soltanto l’incremento di cubatura; che la preesistenza edilizia avrebbe comportato l’esenzione; e che la nuova volumetria inferiore a 500 mc sarebbe stata esente. In via subordinata ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 24 e 38 della legge provinciale n. 9/2018 per asserita violazione degli artt. 3 e 41 Cost. e del principio di irretroattività, prospettando un effetto sostanzialmente espropriativo su cubature già libere. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’azione di mero accertamento, il difetto di interesse e la violazione del divieto di venire contra factum proprium, sostenendo inoltre che il progetto presentato non rispettasse il riparto volumetrico del piano e che il convenzionamento fosse imposto dalla legge sulla volumetria effettivamente utilizzata.

La decisione

Il Tribunale ha ritenuto il ricorso ammissibile quanto alla domanda di annullamento, poiché il permesso di costruire era stato impugnato tempestivamente e la ricorrente aveva apposto una legittima riserva di impugnazione all’atto unilaterale d’obbligo. Ha invece dichiarato inammissibile la domanda autonoma di mero accertamento, rilevando che tale azione è ammessa nel processo amministrativo solo eccezionalmente, quando manchino altri strumenti di tutela, mentre nella specie era esperibile l’azione di annullamento del titolo edilizio. Nel merito ha respinto il primo motivo: il piano consentiva di utilizzare anche solo una parte della volumetria assentita, ma la quota minima del 60% destinata alle abitazioni per residenti doveva essere rispettata sulla volumetria effettivamente utilizzata. Poiché il progetto autorizzato utilizzava 3.157,14 mc, destinando ai residenti 1.569,02 mc e all’edilizia libera 1.588,12 mc, la quota libera raggiungeva il 50,3%, mentre quella per residenti soltanto il 49,7%; il Comune doveva quindi assoggettare a convenzionamento una parte della volumetria libera, compreso l’edificio n. 5, per assicurare il rapporto legale 60%-40%. Tale imposizione non violava l’art. 74, comma 3, poiché il titolo edilizio restava conforme al piano quanto alla possibilità di non utilizzare l’intera capacità edificatoria e doveva contemporaneamente rispettare la disciplina legale sul riparto delle destinazioni. Ha respinto anche il secondo motivo, chiarendo che la ricorrente aveva confuso il vincolo relativo all’edilizia abitativa agevolata con il diverso obbligo di convenzionamento a favore dei residenti. Le disposizioni sulle aree di nuova individuazione, sulle preesistenze e sulla soglia dei 500 mc invocate dalla ricorrente riguardavano l’edilizia agevolata o non erano applicabili, anche perché la volumetria preesistente aveva destinazione produttiva e non residenziale. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità: il vincolo per residenti non era stato introdotto ex novo dalla variante, poiché la precedente disciplina provinciale già imponeva il convenzionamento del 60% nelle zone residenziali. Non sussisteva quindi né un effetto espropriativo senza indennizzo né una disparità irragionevole, né un’incidenza retroattiva su diritti edificatori originariamente liberi. Il ricorso è stato definitivamente respinto, con condanna della ricorrente al pagamento di 3.000 euro oltre accessori per spese processuali.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Fondava la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella controversia relativa agli atti e provvedimenti della pubblica amministrazione in materia urbanistica ed edilizia.

• art. 74, comma 3, l.p. n. 9/2018

  I titoli abilitativi edilizi devono conformarsi agli strumenti di pianificazione; tale conformità non impedisce di utilizzare solo una parte della volumetria assentita, purché sulla volumetria effettivamente utilizzata sia rispettata la quota legale destinata ai residenti.

• art. 38, comma 1, l.p. n. 9/2018

  Fermo restando il recupero di parte del plusvalore di pianificazione di cui all’articolo 19, una quota non inferiore al 60 per cento della volumetria con destinazione residenziale, derivante da atti pianificatori o da un cambio della destinazione d’uso, deve essere utilizzata per la realizzazione di abitazioni riservate ai residenti, che non devono essere alloggi di lusso, ai sensi dell’articolo 39.

  La quota minima del 60% deve essere calcolata sulla volumetria residenziale effettivamente utilizzata dal progetto edilizio, anche quando il titolare realizzi solo una parte della capacità edificatoria prevista dal piano.

• art. 38, comma 3, l.p. n. 9/2018

  L’obbligo di cui al comma 1 non sussiste se la nuova volumetria non eccede il 30 per cento della volumetria a destinazione residenziale preesistente e comunque non eccede i 500 m³.

  La deroga non si applica quando la volumetria preesistente ha destinazione produttiva anziché residenziale.

• art. 19, comma 3, l.p. n. 9/2018

  La disciplina della detrazione della superficie relativa agli edifici preesistenti riguarda le aree destinate all’edilizia abitativa agevolata o alle abitazioni a prezzo calmierato, non l’obbligo di convenzionamento a favore dei residenti.

• art. 24, comma 3, l.p. n. 9/2018

  Gli obblighi di cui all’articolo 38 riguardano le aree che non sono destinate all’edilizia agevolata o ad abitazioni a prezzo calmierato.

  La disposizione conferma la distinzione tra edilizia agevolata o a prezzo calmierato e abitazioni convenzionate per residenti.

• art. 27 l.p. n. 13/1997

  Nelle zone con funzione residenziale [...] la nuova cubatura deve essere destinata nella misura del 60 per cento alla costruzione di alloggi non aventi le caratteristiche di lusso.

  La disciplina previgente già imponeva il convenzionamento del 60% nelle zone residenziali; la variante non ha quindi introdotto ex novo il vincolo per residenti.

• art. 12 Preleggi

  L’interpretazione dell’art. 38 riferita alla volumetria effettivamente utilizzata è compatibile con il dato letterale della norma.

• art. 3 Cost.

  La questione di legittimità costituzionale è manifestamente infondata perché il confronto prospettato dalla ricorrente poneva a raffronto situazioni non omogenee e il vincolo risultava già applicabile all’area.

• art. 41 Cost.

  Non risulta violato, poiché il convenzionamento per residenti non era un vincolo nuovo incidente su una cubatura integralmente libera, ma la prosecuzione di una disciplina già vigente.

• art. 100 c.p.c.

  Il richiamo del Comune al difetto di interesse non è stato accolto, essendo il ricorso annullatorio tempestivo e idoneo a contestare il titolo edilizio.

Massime di principio

• Quando il titolare realizza solo una parte della volumetria residenziale consentita dagli strumenti urbanistici, la quota minima destinata alle abitazioni convenzionate per residenti deve essere rispettata sulla volumetria effettivamente utilizzata, non soltanto su quella teoricamente prevista dal piano.
• La possibilità di non utilizzare integralmente la capacità edificatoria non consente di realizzare soltanto la quota di edilizia libera, poiché ciò eluderebbe la percentuale minima legalmente prescritta per le abitazioni riservate ai residenti.
• L’imposizione del convenzionamento per residenti non contrasta con il piano attuativo quando il progetto utilizza una volumetria inferiore a quella massima e, per effetto del concreto riparto dei volumi, occorre vincolare parte della volumetria formalmente collocata nel lotto destinato all’edilizia libera per rispettare la quota legale complessiva.
• Le disposizioni concernenti l’edilizia abitativa agevolata, le aree destinate a edilizia sociale o a prezzo calmierato e le relative deroghe per preesistenze non sono applicabili all’obbligo distinto di convenzionamento delle abitazioni a favore dei residenti.
• Nel processo amministrativo la domanda autonoma di mero accertamento è ammissibile solo in via eccezionale, quando manchino strumenti tipici di tutela; se l’interessato può contestare un provvedimento lesivo mediante azione di annullamento, la domanda di accertamento è inammissibile.
• Non è manifestamente irragionevole né retroattiva l’applicazione della disciplina vigente a una zona già assoggettata, secondo la normativa previgente, all’obbligo di destinare una quota della nuova cubatura alle abitazioni convenzionate per residenti.

Come è indicizzato