Sentenza n. 1603/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordine comunale del 4 settembre 2024 di non eseguire le opere oggetto di SCIA, l’ordinanza del 19 settembre 2024 di ripristino ai sensi degli artt. 27 e 37 del d.P.R. 380/2001, la comunicazione del 25 novembre 2024 e la dichiarazione di inammissibilità e inefficacia della CILA del 4 febbraio 2025. La vicenda riguardava lavori inizialmente comunicati con CILA come manutenzione straordinaria e successivamente oggetto di SCIA, comprendenti modifiche distributive interne, spostamento e apertura di una finestra e opere di isolamento. La ricorrente sosteneva che l’intervento non comportasse un mutamento della destinazione d’uso da laboratorio a residenza e che la dicitura “camera” contenuta in un elaborato fosse un refuso, smentito dal resto della documentazione. Deduceva quindi violazione degli artt. 3, 6, 9-bis e 23-ter del d.P.R. 380/2001, della normativa urbanistica ed edilizia comunale e regionale, difetto di istruttoria, travisamento, irragionevolezza e contraddittorietà, contestando la necessità del parere igienico-sanitario dell’ATS e delle ulteriori documentazioni richieste. In via subordinata, sosteneva che l’eventuale cambio d’uso fosse ammissibile perché la superficie dell’immobile era inferiore alla soglia di 250 mq. Con un ulteriore motivo lamentava sviamento di potere per l’incidenza attribuita alla mancata delibera condominiale sullo spostamento della finestra. Censurava inoltre la violazione delle garanzie partecipative, la mancata trasmissione del verbale di sopralluogo, l’omessa attivazione del soccorso istruttorio e la genericità dell’ordine di ripristino. Con il primo atto di motivi aggiunti contestava la comunicazione comunale e il parere negativo dell’ATS, deducendo che il parere fosse richiesto fuori dai presupposti della l.r. Lombardia n. 7/2017 e che la motivazione fosse carente. Con il secondo atto di motivi aggiunti impugnava la dichiarazione di inammissibilità della CILA, sostenendo che il bagno esterno e il vano sottoscala fossero preesistenti al 1942 e quindi legittimi, sulla base di una cartolina d’epoca, planimetrie catastali e disegni originari; lamentava inoltre difetto di istruttoria e di motivazione per l’omessa analitica confutazione delle proprie osservazioni.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendoli infondati. Ha ritenuto corretta la qualificazione complessiva e funzionale dell’intervento come mutamento rilevante della destinazione d’uso da produttiva/direzionale a residenziale, ai sensi dell’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001. La valutazione non si fondava sulla sola dicitura “camera”, ma sull’insieme degli elaborati e delle fotografie, dai quali emergevano una distribuzione interna in più camere e la previsione di tre servizi igienici, elementi incompatibili con un laboratorio e univocamente orientati all’uso abitativo. Ne conseguiva la legittimità della richiesta del parere igienico-sanitario dell’ATS, il cui esito negativo confermava l’incompatibilità del progetto. Il Collegio ha ritenuto assorbita e comunque irrilevante la questione della soglia di 250 mq, poiché l’intervento insisteva su un immobile interessato da abusi edilizi pregressi non sanati, consistenti in incrementi della Superficie Lorda, che impedivano l’efficacia di ulteriori titoli edilizi senza previa regolarizzazione dello stato dei luoghi. Quanto alle censure procedimentali, il TAR ha affermato che i poteri repressivi edilizi esercitati ai sensi degli artt. 27 e 37 del d.P.R. 380/2001 hanno natura vincolata e che, una volta accertata l’illegittimità delle opere e l’inefficacia dei titoli, l’amministrazione era tenuta a ordinare il ripristino. Pertanto, la mancata partecipazione, l’omessa trasmissione del verbale e la mancata attivazione del soccorso istruttorio non potevano condurre all’annullamento, anche alla luce dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990. Il soccorso istruttorio non può servire a integrare ex post presupposti sostanziali mancanti o a sanare l’assenza dei requisiti essenziali del titolo edilizio. Il verbale di sopralluogo è stato ritenuto fidefacente e comunque non esclusivo fondamento dell’azione amministrativa; l’ordine di ripristino è stato giudicato sufficientemente determinato mediante il riferimento alle opere descritte negli elaborati allegati alla CILA e alla SCIA. Il TAR ha inoltre ritenuto non provata dalla società l’anteriorità al 1942 dei volumi contestati. L’onere della prova gravava sul privato e richiedeva elementi rigorosi, certi e univoci, idonei a dimostrare sia l’epoca di realizzazione sia l’esatta consistenza e legittimità dell’opera. La cartolina non provava la configurazione interna, mentre le planimetrie catastali, aventi finalità fiscali, non dimostravano la legittimità edilizia; inoltre, la planimetria del 1940 non riguardava il piano seminterrato. Il Collegio ha precisato che anche per opere anteriori alla l. 1150/1942 occorre verificare l’eventuale applicazione dei regolamenti edilizi comunali allora vigenti, poiché l’obbligo di titolo poteva derivare da fonti comunali precedenti alla legge nazionale. Nel caso di Milano, il regolamento edilizio applicabile già imponeva la denuncia delle opere e il nulla osta comunale. La comunicazione di inammissibilità è stata ritenuta sufficientemente motivata, sebbene sintetica, poiché fondata sulla mancata dimostrazione della legittima consistenza dell’immobile e sulle risultanze dell’istruttoria. È stato applicato anche il principio della motivazione plurima: la legittimità di una ragione autonoma e sufficiente è idonea a sostenere l’intero provvedimento e consente di assorbire le ulteriori censure. Il motivo sullo sviamento è stato assorbito. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione formale delle opere come manutenzione straordinaria non è decisiva; occorre valutarne complessivamente la funzione e gli effetti sull’immobile.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il passaggio dalla categoria funzionale produttiva/direzionale a quella residenziale costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso quando altera la funzione originaria e il carico urbanistico.

• artt. 27 e 37 d.P.R. 380/2001

  I provvedimenti repressivi e ripristinatori conseguenti all’accertamento di opere edilizie abusive hanno natura vincolata e sono dovuti in presenza dei relativi presupposti.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  I vizi procedimentali e partecipativi non determinano l’annullamento di un provvedimento vincolato quando sia palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Il soccorso istruttorio consente la rettifica di istanze o dichiarazioni erronee o incomplete, ma non può integrare ex post presupposti sostanziali mancanti né sanare carenze essenziali del titolo edilizio.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione non impone la confutazione analitica di ogni deduzione privata, essendo sufficiente che il provvedimento renda comprensibile il percorso logico-giuridico e le ragioni del rigetto.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La documentazione fotografica può avere rilievo nella ricostruzione dello stato legittimo, ma deve essere idonea a provare con certezza l’epoca e la consistenza dell’opera.

• art. 31 l. 1150/1942

  L’anteriorità dell’opera alla legge urbanistica del 1942 non dimostra automaticamente la sua legittimità, dovendosi verificare anche gli obblighi autorizzatori derivanti dai regolamenti edilizi comunali previgenti.

• art. 3 l.r. Lombardia n. 7/2017

  Il parere igienico-sanitario è legittimamente richiesto per interventi di recupero di locali seminterrati destinati all’uso abitativo, quando il progetto venga qualificato come trasformazione residenziale.

• art. 5, comma 6, Norme di attuazione del Piano delle Regole del PGT del Comune di Milano

  La presenza di incrementi di Superficie Lorda non legittimati impedisce la presentazione o l’efficacia di pratiche edilizie modificative sino alla regolarizzazione dello stato dei luoghi.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento edilizio deve essere effettuata sulla base di una valutazione complessiva, oggettiva e funzionale delle opere e della loro idoneità a modificare la destinazione d’uso, senza attribuire valore decisivo al nomen iuris utilizzato dal privato negli elaborati progettuali.
• La realizzazione di opere interne può integrare un mutamento rilevante della destinazione d’uso quando, considerate nel loro insieme, trasformino l’organizzazione e la funzionalità dell’immobile rendendolo oggettivamente destinato a una diversa categoria funzionale, anche se formalmente dichiarate come manutenzione straordinaria.
• La legittimità dello stato dei luoghi costituisce presupposto indefettibile per l’efficacia di successive pratiche edilizie modificative: la presenza di abusi edilizi pregressi non sanati impedisce l’assentibilità di nuovi interventi sino al ripristino o all’accertamento di conformità, ove ammissibile.
• Nei procedimenti repressivi edilizi aventi natura vincolata, la mancata partecipazione procedimentale o l’omessa attivazione del soccorso istruttorio non comportano l’annullamento quando, accertati i presupposti dell’abuso, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; il soccorso istruttorio non può creare ex post requisiti sostanziali mancanti.
• L’onere di provare l’epoca di realizzazione e la legittima consistenza di un manufatto grava sul privato che intenda contrastare la repressione edilizia e deve essere assolto con elementi rigorosi, certi e univoci, idonei a dimostrare sia l’esistenza dell’opera sia la sua precisa configurazione; le planimetrie catastali, di regola, non provano la legittimità edilizia.
• La realizzazione di un’opera anteriormente alla l. 1150/1942 non comporta automaticamente la sua legittimità, poiché l’obbligo di titolo edilizio poteva essere previsto da regolamenti comunali anteriori alla legge nazionale; deve quindi essere dimostrata anche la conformità alla disciplina locale allora vigente.

Come è indicizzato