Sentenza n. 3301/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante ha contestato la sentenza di primo grado deducendo, con tre motivi, il difetto di motivazione, il difetto di istruttoria, il travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, l'irragionevolezza, la contraddittorietà e lo sviamento della scelta pianificatoria. L'area, già classificata dal PTCP del 2004 come "Contesto Urbanizzato" con destinazione a cave e/o discariche, era stata qualificata nel PTCP adottato come SAT, ossia Spazio Aperto di Transizione. In sede di approvazione definitiva, il Consiglio provinciale aveva invece accolto le osservazioni dei Comuni e della Comunità Montana, inserendo l'area nella REP come "Varco da deframmentare", nonostante il decreto presidenziale e la proposta dell'Ufficio di Piano avessero escluso tale inserimento. Secondo l'appellante, la deliberazione si sarebbe limitata a registrare l'insistenza di un consigliere provinciale, senza esplicitare le ragioni della modifica né quelle del superamento dell'istruttoria tecnica precedente. Il passaggio da SAT a REP avrebbe inoltre costituito una modifica sostanziale della qualificazione territoriale, e non un mero mutamento del livello di pianificazione, poiché la REP avrebbe natura prescrittiva e finalità di connessione ecosistemica, mentre il sito dell'ex cava sarebbe puntuale e privo della continuità necessaria a fungere da corridoio o varco ecologico. L'appellante ha quindi dedotto la violazione degli artt. 30 e 31 delle Regole di Piano del PTCP e lo sviamento verso finalità meramente politiche.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, prescindendo dall'esame delle eccezioni di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse sollevate dalle amministrazioni. Ha ritenuto infondati congiuntamente il primo e il secondo motivo, osservando che l'accoglimento delle osservazioni dei Comuni e della Comunità Montana costituiva motivazione per relationem, con implicito richiamo alle osservazioni dettagliate da essi formulate. La scelta pianificatoria rientra inoltre nell'ampia discrezionalità dell'amministrazione e non richiedeva una motivazione analitica o rafforzata per il solo fatto di essersi discostata dalla proposta dell'Ufficio di Piano recepita dal decreto presidenziale. Non è stato ravvisato un affidamento qualificato della società, poiché la mera precedente destinazione urbanistica più favorevole non è sufficiente; la tutela dell'affidamento nella pianificazione è eccezionale e ricorre, secondo la sentenza, in ipotesi quali il sovradimensionamento degli standard, pregresse convenzioni edificatorie, giudicati favorevoli o particolari situazioni di area agricola interclusa. Anche il terzo motivo è stato respinto. Dalla lettura degli artt. 30, 31 e 32 delle Regole di Piano non emerge che l'inserimento nella REP presupponga necessariamente l'esistenza attuale di corridoi ecologici continui: la continuità e la connettività possono costituire anche obiettivi programmatori di sviluppo di nuove connessioni. La qualificazione dell'area come REP non è stata quindi ritenuta illogica, irragionevole o contraddittoria, ma coerente con la funzione programmatoria del PTCP e con l'obiettivo di recupero ambientale del sito. Ha rilevato inoltre la già esistente destinazione comunale dell'area a zona verde con valenza ambientale costitutiva della Rete Ecologica Comunale. L'appello è stato definitivamente respinto; le spese del grado sono state integralmente compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• artt. 30, 31 e 32 delle Regole di Piano del PTCP della Provincia di Bergamo

  L'art. 30 individua nella continuità, connettività e qualità ecosistemica degli spazi aperti obiettivi prioritari del PTCP; l'art. 31 indica gli obiettivi generali della REP, tra cui la tutela dei varchi di connettività ecologica; l'art. 32 disciplina indirizzi e prescrizioni per nodi, corridoi e varchi.

  Le disposizioni non richiedono che la continuità o la connettività ecologica siano già esistenti, potendo la REP perseguire anche lo sviluppo di ulteriori connessioni; l'inserimento di un sito puntuale nella REP non è quindi di per sé illogico o contraddittorio.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  Richiamato nella ricostruzione dei fatti in relazione alla richiesta di autorizzazione per la realizzazione di un deposito controllato di rifiuti non pericolosi, senza assumere rilievo decisivo nella ratio decidendi.

• d.m. 2 aprile 1968

  Richiamato ai fini dell'individuazione di una delle eccezionali situazioni nelle quali le scelte urbanistiche possono richiedere una motivazione ulteriore per la tutela di un affidamento qualificato, con riferimento al superamento degli standard minimi.

Massime di principio

• Le scelte contenute negli strumenti urbanistici e territoriali costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e, salvo specifiche situazioni di affidamento qualificato, non richiedono una motivazione analitica riferita alla singola area ulteriore rispetto ai criteri generali, anche quando modifichino una precedente destinazione più favorevole.
• L'accoglimento, in sede di approvazione di uno strumento di pianificazione, di osservazioni dettagliate formulate da enti pubblici può integrare una motivazione per relationem, anche quando la deliberazione non riproduca analiticamente tutte le ragioni della scelta.
• Il mero discostamento dell'organo approvante dalla proposta dell'ufficio tecnico o da una precedente determinazione di altro organo della stessa amministrazione non impone, di per sé, una motivazione rafforzata né dimostra la lesione di un affidamento qualificato del privato.
• La tutela dell'affidamento rispetto alle modifiche della pianificazione urbanistica ha carattere eccezionale e presuppone situazioni qualificate, quali pregresse convenzioni edificatorie, giudicati favorevoli, specifiche situazioni di area agricola interclusa o complessive previsioni di sovradimensionamento degli standard; la mera aspettativa alla conservazione della precedente destinazione non è sufficiente.
• La qualificazione di un'area nell'ambito di una rete ecologica territoriale non è irragionevole per il solo fatto che il sito abbia natura puntuale o che non costituisca già un corridoio ecologico continuo, quando la disciplina del piano consenta di perseguire anche obiettivi programmatori di sviluppo e rafforzamento della connettività ecosistemica.

Come è indicizzato